DISCURSO DEL DECANO CLAUDIO GROSSMAN,

PRESIDENTE DE LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,

EN EL MARCO DEL DIÁLOGO SOBRE EL PERFECCIONAMIENTO DEL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS
COMISIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS Y POLÍTICOS

DEL CONSEJO PERMANENTE DE LA OEA

Washington, D.C., 3 de mayo de 2001

          Señora Presidente de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos del Consejo Permanente, distinguidas y distinguidos  Representantes de los Estados miembros de la Organización y Observadores, Secretario Ejecutivo de la CIDH, señoras y señores:

          Señora Presidente:

Quiero agradecer la oportunidad de volver a estar presente en esta Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos, en esta ocasión para dialogar con ustedes, señoras y señores representantes de los gobiernos democráticamente elegidos del Hemisferio, sobre el perfeccionamiento del sistema interamericano de derechos humanos. No es mi intención reiterar el día de hoy  lo que ya he expresado en mi presentación ante esta misma Comisión la semana pasada,  sino profundizar en algunos puntos de particular importancia en el estado actual del diálogo sobre el sistema interamericano de protección de los derechos humanos y las direcciones que el sistema  debería y está tomando. Estas reflexiones son el producto de la extensa experiencia de la CIDH sobre las necesidades  de derechos humanos que existen en nuestra región y el tipo de sistema que debemos modelar para estar en condiciones de responder a dichas demandas[1].

          1.          LA LEGITIMIDAD DEL SISTEMA Y LA PRUDENCIA NECESARIA

Señoras y señores representantes: Estamos viviendo tiempos de gran promesa en un hemisferio en que nunca como ahora tantos hombres y mujeres habían visto la posibilidad esencial de desarrollarse como seres libres. En este marco, el sistema interamericano goza de una enorme legitimidad, que trasciende a sus órganos ya que irradia dicha legitimidad a toda la organización regional.

Esta realidad provoca que más y más los hombres y mujeres de nuestro Hemisferio acudan a la Comisión Interamericana en busca de respuestas a sus demandas para la protección de sus derechos humanos, llevando a la Comisión a aumentar su trabajo de casos individuales.

Por ejemplo, cuando fui Presidente de la CIDH por primera vez, en 1996, publicamos 31 decisiones en casos individuales, incluyendo 16 sobre el fondo, 1 solución amistosa y 14 decisiones de admisibilidad/inadmisibilidad. En el informe que presenté la semana pasada, como ya mencioné, publicamos 153 decisiones. Es decir 5 veces más, incluyendo 35 decisiones de admisibilidad, 23 sobre el fondo y 13 informes de solución amistosa, además de 21 decisiones de inadmisibilidad y 61 de archivo.  Estos números demuestran la legitimidad del sistema por su incremental uso, pero también porque los Estados acompañan y son en parte artífices de esta legitimidad. En el informe de 1996, en cinco de los treinta y un casos el Gobierno respectivo nunca respondió a la solicitud de información ni participó en el procedimiento ante la Comisión.[2] En el informe correspondiente al año 2000, los Gobiernos participaron en todas y cada una de las instancias de los 153 informes que publicamos. Pero la legitimidad del sistema se demuestra principalmente contrastando la solitaria solución amistosa publicada en 1996[3] a las 13 que se concluyeron durante el último año.

No quisiera aburrir con otros datos, señora Presidente, para apoyar mi tesis de que el sistema goza de una enorme legitimidad que debe ser protegida celosamente. Por ello, es imprescindible dialogar sobre el sistema partiendo de esa premisa básica. De allí que sea preciso actuar con prudencia  para preservar una de las principales fuente de legitimidad de la OEA.

2.     LA NECESIDAD DE CREAR CONSENSOS ENTRE TODOS LOS ACTORES 
        DEL SISTEMA

Señoras y señores representantes,  para la CIDH resulta de la mayor importancia el mantenimiento de un diálogo abierto y público sobre el perfeccionamiento del sistema interamericano. La legitimidad del sistema y su preservación exigen que cualquier discusión, debate y diálogo que pretenda formar un consenso para fortalecer el sistema interamericano debe involucrar a todos y cada uno de los actores relacionados con el sistema.

 En especial pensamos en los Estados, los órganos del sistema y las organizaciones de la sociedad civil. Cada uno de estos actores tiene sus propias visiones que provienen de sus diferentes roles, responsabilidades y experiencias que contribuirán a una visión integral del sistema. Por el uso del sistema y su legitimidad y la condición democrática de los Estados miembros no es posible una reforma utilizando una modalidad diferente.

La formación de consensos requiere tiempo y diálogo. Por ello, no hay que adoptar medidas precipitadas que pongan en riesgo los logros alcanzados hasta el momento. Sin embargo, hay dos puntos centrales, en el que coinciden todos los actores del sistema que pueden y deben ser considerados en la próxima Asamblea General de la OEA a realizarse en San José de Costa Rica el próximo mes de junio. Nos referimos al aumento sustancial de recursos financieros para la Comisión y la Corte, el establecimiento de un mecanismo que permita a los órganos políticos de la OEA ejercer adecuadamente su rol en la supervisión del cumplimiento de las decisiones de la Comisión y la Corte. En este sentido, y tal como lo expresaré más adelante, existen propuestas constructivas y puntuales por parte de algunos Estados miembros que cubren aspectos muy específicos de las reformas requeridas que esperamos reciban el apoyo necesario en San José.  Asimismo hay un tercer punto central para el fortalecimiento del sistema interamericano y es la incorporación de las obligaciones sobre derechos humanos en el ámbito interno.

          3.          LAS REFORMAS REGLAMENTARIAS Y LOS DESAFÍOS PENDIENTES

Como contribución al fortalecimiento del sistema, la Comisión[4] y la Corte[5] en los últimos meses han aprobado reformas a sus reglamentos dentro del marco de sus respectivas autonomías, que entendemos reflejan las sugerencias contenidas en la resolución 1701 aprobada en Windsor. El Reglamento de la CIDH entró en vigencia este 1º de mayo y el de la Corte lo hará el próximo 1º de junio. Estas reformas reglamentarias han sido uno de los desarrollos más importantes que ha tenido el sistema interamericano desde la entrada en vigencia de la Convención Americana hace más de 30 años.  Las reformas no pueden pasarse por alto y deben tomarse seriamente en cuenta en el marco del diálogo.

La Comisión y la Corte agilizaron y ordenaron sus procedimientos, ampliaron la participación de la víctima, y adoptaron las disposiciones necesarias para evitar la duplicación de procedimientos ante la Corte. Los órganos del sistema tomaron seriamente el desafío del perfeccionamiento y lo hicieron. Los nuevos procedimientos serán más claros, más ordenados, evitarán repeticiones innecesarias y serán más abiertos a la participación de los individuos.

Por la importancia y trascendencia de estas reformas, debe darse el apoyo y tiempo necesario para su funcionamiento  y evaluación. De allí que la adopción de un Protocolo adicional para dar acceso directo a las víctimas al Tribunal interamericano deba ser estudiada una vez que se evalúen estas reformas reglamentarias.  Esta posición no implica que estemos en contra de dicho desarrollo, algo que he sostenido personalmente, desde que participé en los primeros casos ante la Corte hace más de quince años.[6] Por el contrario, implica reconocer que las nuevas disposiciones reglamentarias contribuyen a facilitar el acceso de los peticionarios a la Corte. Los cambios jurídicos cuentan con mayores posibilidades de éxito cuando son declarativos, vale decir cuando reflejan una transformación que ha tenido lugar en gran medida en la práctica.  Por eso corresponde hoy dar tiempo a que las nuevas disposiciones reglamentarias se desarrollen en la práctica. En este sentido, el nuevo Reglamento de la Comisión prevé las siguientes medidas para ampliar la participación de la víctima en los procesos ante la Corte: consulta al peticionario y a la víctima de su posición sobre el envío del caso a la Corte (artículo 43.(3)), tomar en cuenta la opinión del peticionario para decidir si remite el caso a la Corte y establecimiento de la presunción de que todos los casos se remitirán al tribunal (artículo 44 incisos 1 y 2),  participación del individuo en la preparación de la demanda ante la Corte (artículo 71) y posibilidad de que se lo incluya como uno de los delegados de la Comisión ante la Corte (artículo 69.(1)).

Señora Presidente, los cambios trascendentales en los reglamentos de la Comisión y la Corte exigen en este momento el pleno apoyo político por parte de los Estados miembros a los órganos. Entendemos que las tres medidas fundamentales que se deben adoptar en la próxima Asamblea General deben ser la dotación de los recursos financieros necesarios para los órganos, el establecimiento de un mecanismo específico que permita a los órganos políticos impulsar el cumplimiento efectivo de las decisiones de la Comisión y la Corte y la obligación de los Estados de incorporar en el ámbito interno las normas internacionales de derechos humanos.

Paralelamente se debe permitir que los reglamentos de la Comisión y la Corte funcionen por un plazo razonable y evitar entrar en una peligrosa espiral reformista. Este tiempo permitiría evaluar los resultados, apreciar los beneficios, e identificar los problemas que no fueron resueltos o anticipados.

          4.          LA RATIFICACIÓN UNIVERSAL

Señoras y señores Representantes: No es una novedad para nadie en esta sala que en nuestra región existe un sistema interamericano con tres niveles de adhesión: uno universal y mínimo para todos los Estados miembros cuyos habitantes gozan de la protección de los derechos reconocidos en la Declaración Americana por parte de la Comisión Interamericana.[7] Un segundo sistema para los Estados miembros que han ratificado la Convención Americana pero no han aceptado la competencia de la Corte[8] y un tercero para aquellos que han ratificado la Convención y aceptado la jurisdicción de la Corte.[9]

Este sistema indudablemente no es ideal.[10] Desde el punto de vista de los derechos humanos coloca a los habitantes de importantes países de la región en una situación de desventaja en cuanto al grado de protección internacional de sus derechos. Por ello, la Comisión apoya la propuesta formulada por el Gobierno de Brasil en el sentido de que los Estados miembros informen periódicamente sobre las medidas adoptadas para ratificar la Convención y los demás instrumentos así como los obstáculos para lograr tal objetivo. Dicha propuesta, modelada en parte en el sistema utilizado por la Organización Internacional del Trabajo,[11] permitirá seguramente llevar a una nueva etapa la discusión sobre la ratificación universal.

          La CIDH está convencida que la publicidad y la transparencia son elementos indispensables en una estructura democrática. Por ello, y como complemento de la propuesta brasileña, nos permitimos sugerir que en la resolución respectiva que se adopte en la próxima Asamblea General se incluya un anexo detallando los Estados que no han ratificado los respectivos instrumentos y los Estados que no han aceptado la jurisdicción de la Corte. Con ello, el llamado de la Asamblea General a la ratificación universal no sería simplemente genérico, sino que claramente tendría como destinatarios aquellos países que figuran en el anexo que proponemos.

          No escapa a la CIDH que la aplicación de la Declaración Americana da al sistema un sentido universal. Tampoco desconoce la CIDH que en algunos de los países que no han ratificado la Convención se ofrece un nivel de protección a los derechos humanos comparable al ideal regional. Sin embargo, la no ratificación de la Convención y aceptación de la jurisdicción de la Corte tiene un claro sentido negativo. Hay riesgo de limitar el valor universal del mecanismo de protección. En un hemisferio que avanza en su integración, los derechos humanos no se pueden quedar atrás.

          5.        CUMPLIMIENTO DE LAS DECISIONES DE LOS ÓRGANOS DE DERECHOS HUMANOS Y SU SUPERVISIÓN COLECTIVA POR LOS ÓRGANOS POLÍTICOS DE LA ORGANIZACIÓN

Señora Presidente, si bien el cumplimiento de las resoluciones emanadas de la Comisión y la Corte ha aumentado al comparársela con la época en que imperaban numerosas dictaduras en el hemisferio, la situación dista mucho todavía de ser satisfactoria. Llama la atención sin embargo, que contrastada con la situación actual, durante las dictaduras existía una mayor iniciativa de parte de los órganos políticos de la OEA por respaldar las decisiones de la Comisión (la Corte recién dictó sus primeras sentencias en casos contenciosos en 1987).[12]  Todos conocen los serios esfuerzos de los países democráticos en aquellos años, entre los que se destacaron México, Venezuela y Estados Unidos, por respaldar la actuación efectiva de la Comisión y promover debates en el ámbito del Consejo Permanente y de la Asamblea General sobre el cumplimiento de las recomendaciones que la Comisión formulara con relación a países donde se cometían masivas violaciones a los derechos humanos. Hoy en día, sin embargo, y a pesar de los vientos democráticos que soplan en el hemisferio, los órganos políticos de la OEA no operan suficientemente como guardianes colectivos del sistema.

Hace más de 140 años Juan Bautista Alberdi, el ideólogo de la Constitución Argentina sustancialmente vigente hoy en día,[13] ya nos explicaba la importancia de la garantía colectiva en la vigencia de los derechos humanos. Alberdi sostenía que: “Cada tratado será un ancla de libertad puesta a la Constitución. Si ésta fuera violada por una autoridad nacional, no lo será en la parte contenida en los tratados, que se harán respetar por las naciones signatarias en ellos; y bastará que algunas garantías queden en pie para que el país conserve inviolable una parte de su Constitución, que pronto hará restablecer la otra”.

Es esencial que se adopten en la próxima Asamblea General en San José las medidas necesarias para permitir que los Estados actúen como garantes colectivos del sistema. En este sentido, la CIDH está convencida que las propuestas presentadas por diversos Estados, en el sentido de establecer un procedimiento de revisión anual del cumplimiento de las decisiones de la Comisión y la Corte, por parte del Consejo Permanente y la Asamblea General, puede representar un avance significativo en esta dirección y cuenta con nuestro decidido apoyo.

La CIDH ha seguido con interés los debates y decisiones adoptadas en Quebec, en cuanto a la inclusión de una cláusula democrática vinculada al acuerdo de libre comercio regional. Nos parece que este valioso paso debe expresamente incluir el cumplimiento de las decisiones de los órganos de derechos humanos, como un elemento válido para evaluar si un gobierno es democrático. Después de todo, las normas de derechos humanos lo que hacen es precisamente definir lo que es una democracia, inter alia separación de poderes, independencia judicial, debido proceso, igualdad ante la ley, libertades políticas, libertad de expresión, asociación, religión. Es importante destacar que en el caso del Consejo de Europa el incumplimiento con las decisiones de los órganos de derechos humanos acarrea sanciones que incluyen la exclusión del sistema regional.[14]

          6.          LA INCORPORACIÓN DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES EN EL ÁMBITO INTERNO

La Convención establece que los Estados partes no sólo se comprometen a garantizar a todas las personas sujetas a su jurisdicción los derechos y libertades allí reconocidos sino también a dar efecto jurídico a esos derechos y libertades en el ámbito interno, y armonizar la interpretación de la legislación vigente (artículo 2). Como corolario, los Estados pueden encontrarse en la circunstancia de tener que modificar, o incluso derogar, normas internas que resulten incompatibles con las obligaciones asumidas en el marco de la Convención. Los Estados parte también están obligados a brindar recursos judiciales a quienes consideren que sus derechos y libertades han sido violados (artículo 25). La regla del previo agotamiento de los recursos internos prevista en la Convención (artículo 46) está basada en la idea de que el Estado debe contar con la posibilidad de reparar la situación infligida dentro del marco de su propia jurisdicción.

Resulta por lo tanto preocupante el hecho de que la Comisión deba tratar numerosos casos en los cuales los Estados miembros se abstienen de recoger de manera operativa en su legislación interna los derechos consagrados en la Convención, o en los que los jueces aplican normas de derecho interno de manera abiertamente incompatible con las obligaciones adquiridas en virtud de la Convención. Evidentemente, en la medida en que estos derechos no se encuentren reconocidos en la legislación doméstica no existirán recursos internos efectivos que permitan reparar las consecuencias de su violación. Dado que los Estados partes son responsables primarios de la salvaguardia de los derechos humanos consagrados en la Convención Americana, el modo en el cual están cumpliendo con esta responsabilidad formalmente adquirida requiere cierto grado de reflexión.

El perfeccionamiento del sistema requiere que los Estados miembros adopten las medidas legislativas necesarias para que las decisiones que adoptan la Comisión y la Corte cuenten con un mecanismo jurídico que permita su ejecución en el ámbito interno.[15] En los últimos años, varios países han adoptado tales medidas, pero aún debe continuar avanzándose en dicha dirección.[16] 

Señora Presidente, el advenimiento de gobiernos elegidos democráticamente en todos los países de la región salvo Cuba,  ha permitido que numerosas constituciones políticas de los Estados de la OEA hayan recogido normas contenidas en tratados internacionales.  Algunas de ellas lo han hecho mediante una referencia de carácter general a dichos instrumentos, mientras que otras han entrado al terreno específico.[17] Este es un paso esencial en la dirección correcta que debe ir acompañado de disposiciones legislativas específicas para hacer efectivos los derechos garantizados, así como una activa participación de los jueces para utilizar las normas internacionales de derechos humanos.[18] Una importante contribución al perfeccionamiento del sistema interamericano sería que los poderes legislativos de nuestros países adopten todas las disposiciones que sean necesarias para garantizar los derechos reconocidos en la normativa internacional y que modifiquen o deroguen todas aquellas disposiciones que se hallan en contravención con los tratados internacionales de derechos humanos. Los poderes judiciales, por su parte, deberían aplicar plenamente tanto las disposiciones contenidas en los tratados como la jurisprudencia de la Comisión y la Corte[19]. Una de las fortalezas del sistema europeo es que los poderes legislativos permanentemente revisan sus leyes internas para hacerlas compatibles con las decisiones de la Corte Europea de Derechos Humanos y los jueces europeos, incluidos aquellos de los más altos tribunales, de manera constante utilizan e invocan las decisiones de los órganos de Estrasburgo.[20]

          7.          LA NECESIDAD DE MAYORES RECURSOS FINANCIEROS

          Señoras y señores Representantes, debo señalar que la Comisión tramita más de 900 casos individuales; en los últimos cuatro años la Comisión ha llevado a cabo entre dos y tres visitas in loco por año a los Estados miembros, las que tienen un costo de entre US$ 30.000 y US$ 100.000 cada una dependiendo de su duración, número de Comisionados que participan, lugares que se visitan. Además, 23 casos contenciosos y 30 medidas provisionales se encuentran actualmente pendientes ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Los costos que genera esta invaluable actividad de protección a los derechos humanos, se incrementarán con los nuevos reglamentos de la Comisión y la Corte que implicarán un aumento del número de casos ante la Corte.

La triste realidad, sin embargo, indica que el monto total del presupuesto de la Comisión para el presente ejercicio, representa menos del 3,4% del presupuesto global de la Organización. Aproximadamente dos terceras partes de este total están destinados a los salarios y beneficios del personal de la Comisión. El monto restante apenas cubre los costos derivados de los preparativos y la celebración de dos períodos ordinarios y un período extraordinario de sesiones, la publicación de nuestro Informe Anual, contratos por resultado, suministros y rubros similares. Esto significa que el presupuesto no prevé fondos suficientes para la conducción de una sola visita in loco a un Estado miembro o el litigio de casos ante la Corte. Ello lleva a la Comisión a depender de las generosas contribuciones voluntarias de ciertos Estados miembros y del espíritu filantrópico de varios países de Europa, para financiar el cumplimiento con esta parte esencial de su mandato, lo cual debiera ser motivo de preocupación para los Estados miembros de la Organización.

          Nuestros Jefes de Estado se encuentran plenamente conscientes de estas necesidades. Por ello, recientemente en Quebec indicaron la necesidad de que se produzca un incremento sustancial de los fondos asignados para mantener las operaciones de la Comisión y la Corte en curso y especialmente encomendaron a la XXXI Asamblea General de la OEA, que tendrá lugar en San José de Costa Rica en junio del presente año, que inicie acciones para el logro de tal fin. 

La Comisión valora que el fortalecimiento del sistema haya sido proclamado como el eje de la próxima Asamblea General a celebrarse en San José y espera que en esa oportunidad los Estados miembros incrementen en forma sustancial los recursos financieros de la Comisión y de la Corte, como paso indispensable para lograr los objetivos planteados por los Estados mismos con relación al fortalecimiento del sistema y en consonancia con el mandato recibido de nuestros Presidentes y Jefes de Estado.

El aumento de los fondos debe ser destinado para el fortalecimiento institucional de los órganos, los que deben gozar de la autonomía necesaria para decidir cómo utilizar dichos recursos adicionales, de conformidad con sus necesidades y estrategias de desarrollo, entre las cuales se encuentran el avance en el mediano plazo hacia la permanencia de la Comisión y la Corte.  La Comisión apoya la idea de la permanencia de los órganos como un objetivo a alcanzar en el mediano plazo. A la vez, entiende que el proceso gradual tendiente a llegar a tener órganos permanentes puede tener diferentes opciones y modalidades que deben ser decididas por la Comisión y la Corte. Tal decisión debe basarse en las metodologías de trabajo y necesidades específicas de cada uno de los órganos y en las atribuciones convencionales y reglamentarias de sus miembros, presidentes, comisiones directivas y grupos de trabajo. Así, por ejemplo, la Comisión, entre las opciones que está considerando para llegar a su permanencia en el mediano plazo, en caso de contar con los recursos financieros necesarios, se encuentran contratación de más abogados, la extensión gradual de la duración de sus períodos ordinarios de sesiones,[21] la celebración de un nuevo período ordinario de sesiones o la reunión más frecuente y por mayor tiempo del grupo de trabajo sobre admisibilidades.[22]

8.          CONCLUSIÓN

Señoras y señores representantes,  Para la Comisión el fin que todos perseguimos es la promoción y protección efectiva de los derechos humanos en la región.  El sistema y su perfeccionamiento son un medio para este importante objetivo. Por eso cualquier proceso de reforma y perfeccionamiento debe avanzar en el sentido de ampliar la protección de los derechos.  El sistema interamericano ha salvado y continúa salvando vidas, ha permitido abrir espacios democráticos en el pasado y contribuye en la actualidad a consolidar las democracias de nuestros países, ha combatido la impunidad y hoy ayuda a traer justicia y reparaciones a víctimas de violaciones a los derechos humanos contribuyendo con ello al Estado de Derecho. Con el concurso de todos seguiremos en esta vía de una América unida en la protección de valores esenciales de dignidad humana.

          Muchas gracias