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INFORME Nº 28/93 CASO
10.675 ESTADOS
UNIDOS DECISION
DE LA COMISION RESPECTO A LA ADMISIBILIDAD 13
de octubre de 1993(*)
I.
ANTECEDENTES: POR QUE
LOS HAITIANOS HUYEN DE SU PAIS 1.
Tanto con anterioridad como desde la caída, en 1986, de la
dictadura Duvalier, el pueblo haitiano ha sufrido de un cuadro sistemático
y generalizado de graves violaciones a los derechos humanos, perpetradas
por fuerzas militares y paramilitares bajo la autoridad de una serie de
Gobiernos dominados por el sector militar.
Estos Gobiernos han reprimido cruelmente la inconformidad, y han
saboteado el proceso electoral en varias ocasiones.
El Gobierno democrático y el imperio del derecho están eclipsados.
Bajo la dictadura de Duvalier, los opositores políticos del
Gobierno eran regularmente desaparecidos, torturados y asesinados, las
libertades de expresión y reunión arbitrariamente negadas, y los
sindicatos y organizaciones campesinas sistemáticamente suprimidos. Los Tonton
Macoutes, cuerpo armado paramilitar conformado por cerca de 50.000
hombres en todo el país al servicio de la dictadura, intimidaban,
asaltaban, torturaban y asesinaban a los opositores reales y presuntos de
Duvalier. 2.
Después de una visita in
loco a Haití en agosto de 1988, esta Comisión emitió sus
conclusiones, que se resumen a continuación: i.
Los casi tres años que duró el proceso de democratización
trajeron como resultado la instalación de los militares en el poder; ii.
Durante el período en consideración se han cometido numerosas
ejecuciones arbitrarias con motivaciones políticas. La naturaleza política
como origen de la violencia se hace evidente por el hecho de que ésta
puede ser detenida y reiniciada por las autoridades militares.
El hecho de que los militares no investiguen estos asesinatos,
cometidos a manos de escuadrones de la muerte, ni castiguen a los
responsables, ha constituido una preocupación constante para la Comisión
y la ha llevado a concluir que estos escuadrones funcionan gracias a la
impunidad que les garantizan los militares; iii.
El régimen militar, mediante el golpe de estado, intentó
anular la Constitución de 1987, la cual fue aprobada masivamente por un
referendo popular el 29 de marzo de 1987.
El uso de la fuerza por parte de los militares para frustrar la
voluntad popular es condenado por las naciones democráticas y los
respectivos instrumentos de derecho internacional; iv.
Todos los derechos fundamentales en Haití se encuentran en grave
tensión, limitados por el monopolio del uso de la fuerza por parte del ejército.
El ejército, que funciona como fuerza policial, no protege la seguridad
del país de amenazas externas, sino que reprime a aquellas personas o
grupos que intentan cambiar las condiciones deplorables en las que vive la
mayoría de los haitianos (Informe sobre la Situación de los Derechos
Humanos en Haití, OEA/Ser.L/V/II.74, Doc.9 Rev. 1, 7 de septiembre de
1988, págs. 5-6, párrafos 16 (3), 16 (5), 16 (6), y 16 (7)). 3. Este cuadro persistente de abusos de los derechos humanos, y el ciclo continuo combinado con la pobreza extrema atribuible a las políticas de la dictadura, obligó a la huida de miles de refugiados haitianos que arriesgaron sus vidas (muchos han perecido ahogados) para escapar de Haití en pequeñas y frágiles embarcaciones, buscando un refugio seguro en Estados Unidos y otros países.
II.
ARGUMENTOS
DENUNCIADOS EN LA PETICION DE 1 DE OCTUBRE DE 1990: 1.
El 1 de octubre de 1990, los peticionarios presentaron una denuncia
contra el Programa de Interdicción de Emigrantes Haitianos del Gobierno
de Estados Unidos, realizada en nombre de las organizaciones peticionarias:
Centro Haitiano para Derechos Humanos, Puerto Príncipe, Haití; Centro
Karl Leveque, Puerto Príncipe, Haití; Coalición Nacional para los
Refugiados Haitianos, Nueva York, E.U.; Centro de Refugiados Haitianos,
Inc., Miami, Florida; Consejo de Centros Haitianos, Nueva York, E.U.,;
Haitianos-Americanos Unidos para el Progreso, Cambria Heights, E.U.;
Oficina de Washington sobre Haití; y nacionales haitianos anónimos que
han sido, y están siendo devueltos a Haití contra su voluntad y en
violación del derecho internacional por agentes del Gobierno de Estados
Unidos, después de la "interdicción" de sus botes en alta mar
por parte de la Guardia Costera de Estados Unidos. 2.
La petición sostiene que los boat
people haitianos han sido, y continúan siendo, objeto de
interdicción y retorno a Haití, en aplicación de: (a) el Programa de
Interdicción de Emigrantes Haitianos establecido por la Proclamación
4865 y la Orden Ejecutiva 12324, expedidas por el Presidente Ronald Reagan
el 29 de septiembre de 1981, y (b) un acuerdo de cooperación entre la
administración de Estados Unidos y el régimen de Duvalier, a partir del
23 de septiembre de 1981, mediante el canje de notas diplomáticas.
3.
Se alega además, que muchos de estos boat
people tenían un temor razonable de ser perseguidos si regresaban a
Haití, pero les fue negado un tribunal adecuado y los procedimientos para
la resolución de sus pretensiones. Esta negativa es violatoria de la
obligación del Gobierno de Estados Unidos de no devolver a un refugiado
bajo ninguna circunstancia a las fronteras de un territorio donde su vida
o su libertad puedan estar amenazadas por razones de raza, religión,
nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social, o por su opinión
política. Sin perjuicio de las promesas hechas por el Gobierno haitiano
(en un canje diplomático de notas) de que las personas devueltas no serían
castigadas por dejar Haití, los boat people que han sido involuntariamente víctimas de interdicción
y retorno por parte del Gobierno de Estados Unidos, han sido
rutinariamente detenidos a su regreso a Haití. 4.
Los días 7, 8 y 13 de mayo de 1990, cuarenta y tres (43) personas
devueltas, incluyendo algunos haitianos que habían sido detenidos en el
Centro de Detención Krome del Servicio de Inmigración y Naturalización
de Estados Unidos en Miami, Florida, fueron inmediatamente arrestados por
autoridades haitianas a su llegada a Puerto Príncipe.
Los mantuvieron en la Penitenciaría Nacional, algunos durante más
de una semana, antes de ponerlos en libertad.
El 5 de junio de 1990, otro grupo de treinta y un (31) haitianos
deportados de Krome fueron arrestados al llegar a Haití, y, según
manifestaron, se les dijo que su paradero sería vigilado estrictamente
desde entonces por parte del Gobierno haitiano.
Las autoridades militares señalaron que al menos 16 de los
integrantes de este grupo eran boat people. Las organizaciones peticionarias han sido informadas y
consideran que los boat people
que partieron debido, total o parcialmente, a que sus vidas o su libertad
estaban amenazadas, casi siempre enfrentan amenazas mayores después de su
interdicción y regreso forzado a las autoridades militares en Haití.
La declaración juramentada de un disidente que participó en la
organización de manifestaciones contra el régimen militar en Haití, señala
que en 1987, cuando consideró que era muy peligroso permanecer en Haití,
huyó pero fue interceptado y devuelto por la Guardia Costera. Ha
declarado que: "el inspector de inmigración que me entrevistó
declaró que ya que había un nuevo Gobierno me devolverían a Haití.
Se negaron a admitir que yo tenía buenas razones para dejar Haití
y que aún había sobre mí amenazas de muerte...desde mi regreso a Haití
me he visto obligado a trasladarme de casa a casa, y nunca dormir en el
mismo lugar a fin de asegurar que el ejército nunca dé con mi paradero y
me arreste". 5.
La petición además señala que los haitianos aún huyen de su país
en grandes números, tal como lo hacían cuando el presidente
"perpetuo" Duvalier dirigía el país. Que, aunque el
Departamento de Estado de Estados Unidos, y las organizaciones de derechos
humanos han informado que continúan en Haití los homicidios, torturas, y
detenciones arbitrarias generalizados con motivaciones políticas, el
programa de interdicción continúa sin cesar.
Que en el período correspondiente a los doce meses que siguieron a
los sangrientos resultados de las elecciones de noviembre de 1987, donde
se informó de la muerte de 500 civiles como resultado de la violencia política
perpetrada por el ejército haitiano y Tonton
Macoutes, las interdicciones continuaron. Que, de los mil boat people haitianos que fueron objeto de interdicción durante esa
época, ninguno fue llevado a Estados Unidos ni le fue concedido el asilo
político. 6.
Que el 29 de septiembre de 1981, el Presidente Reagan manifestó
que "habiendo encontrado que el ingreso de extranjeros indocumentados
que llegan a las fronteras de Estados Unidos desde alta mar, va en
detrimento de los intereses de Estados Unidos", proclamó que
"la entrada de extranjeros indocumentados provenientes de alta mar se
suspende, por este medio, y se impedirá mediante la interdicción de
algunos barcos que transporten dichos extranjeros" (Proclamación
Presidencial 4865 del 29 de septiembre de 1981, FR 28829, 46 Fed. Reg.
48, 107, reimpreso en 8 U.S.C. Sec 1182 app. en 820 [Supp. V. 1981]), (en
adelante "la Proclamación 4865").
De acuerdo con esta Proclamación, se argumentó por parte del
Gobierno de Estados Unidos que el arribo por mar de inmigrantes
indocumentados había alcanzado proporciones significativas en 1981
"que sobrepasaban en gran medida los medios de aplicación de la ley
del Servicio de Inmigración y Naturalización de Estados Unidos"
"y ha amenazado el bienestar y seguridad de las comunidades" en
el sureste de Estados Unidos (Proclamación 4865). Sin embargo, de acuerdo
con cálculos del Gobierno al iniciarse el programa de interdicción, los
haitianos solamente constituían el 2% de la totalidad de inmigrantes
indocumentados a Estados Unidos. (Devolución (refoulement)
de Refugiados: el retorno forzado de haitianos bajo el acuerdo de
Interdicción Estados Unidos - Haití.
Informe del Lawyers Committee for Human Rights, febrero de
1990, pág. 17, en adelante "Devolución (refoulement)
de Refugiados"). 7.
Al expedir la Proclamación el Presidente basó su autoridad en las
Secciones 212 (f) y 215 (a) (1) de la Ley de Inmigración y Nacionalidad (Immigration
and Nationality Act, INA). La Sección 212 (f) de la INA dispone que
"En cualquier circunstancia en que el Presidente encuentre que el
ingreso de cualquier extranjero o de alguna clase de extranjeros a los
Estados Unidos estaría en detrimento de los intereses de Estados Unidos,
puede, mediante Proclamación y por el período que estime necesario,
suspender la entrada de todos los extranjeros o de alguna clase de
extranjeros como inmigrantes o no inmigrantes, o imponer las restricciones
que estime apropiadas para la entrada de extranjeros". La Sección 215 (a) (1) establece que "cuando Estados Unidos
se encuentre en guerra o durante la existencia de cualquier emergencia
nacional proclamada por el Presidente... y el Presidente encuentre que los
intereses de Estados Unidos requieren que se impongan restricciones y
prohibiciones...respecto a la salida y entrada de personas de y hacia los
Estados Unidos... será, a menos que se ordene de otra forma por el
Presidente del Congreso, ilegal, para cualquier extranjero, salir de o
entrar a los Estados Unidos, excepto bajo las reglas, reglamentos y órdenes
razonables, y sujeto a las limitaciones y excepciones que el Presidente
pueda prescribir".
8.
El 29 de septiembre de 1981, el Presidente también emitió la
Orden Ejecutiva 12324, (FR Doc. 81-28829, 46 Fed. Reg. 48, 109, reimpreso
en 8 U.S.C. Sec 1182 app. en 819-20, Supp. V. 198, en adelante "Orden
Ejecutiva 12324"), ordenando a la Secretaría de Estado entrar en
"arreglos de cooperación con los Gobiernos extranjeros pertinentes
con el propósito de prevenir la migración ilegal por mar a Estados
Unidos". El 23 de
septiembre de 1981, Estados Unidos y la dictadura de Duvalier firmaron un
acuerdo de tal naturaleza, seguido de un canje de notas diplomáticas
entre el Embajador de Estados Unidos en Haití, Ernest Preeg, y el
Ministro de Relaciones Exteriores de Haití, Edouard Francisque (T.A.I.S.
No. 10,241, en adelante "Canje de Notas").
El acuerdo establece, en parte, que: Habiendo observado la necesidad de cooperación internacional respecto a las medidas de ejecución de la ley tomadas respecto a embarcaciones en alta mar, y a las obligaciones internacionales prescritas en el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967, el Gobierno de Estados Unidos, confirma su entendimiento con el Gobierno de la República de Haití en los siguientes puntos de acuerdo. 9. El Gobierno haitiano acordó "detener la migración clandestina de numerosos residentes de Haití a los Estados Unidos" a cambio de una promesa de Estados Unidos de ayudar al Gobierno haitiano con la aplicación de sus leyes de emigración. Además, Haití autorizó a las autoridades de Estados Unidos para abordar embarcaciones de bandera haitiana en alta mar y realizar ciertas investigaciones respecto a la condición y destino de tales embarcaciones, así como el estatuto de aquellos que se encontraban a bordo. La denuncia señala, asimismo, que ninguno de los botes usados por los haitianos ice la bandera haitiana, negando expresamente, de hecho, el registro y soberanía haitianos. El acuerdo preveía también que si la Guardia Costera determina que la embarcación va con destino a Estados Unidos, ésta y las personas a bordo podrán ser devueltas a Haití; y Estados Unidos acepta, además, la presencia de un representante de la Marina Haitiana a bordo de cualquier embarcación de Estados Unidos comprometida con el programa haitiano de interdicción. 10. El acuerdo también establecía que "se entiende que Estados Unidos, habida cuenta de sus obligaciones internacionales relativas a los refugiados, no pretende devolver a Haití ningún migrante haitiano que Estados Unidos determine que califica para tener estatuto de refugiado". El Gobierno de Haití aseguró a Estados Unidos que los haitianos que sean devueltos a su país y que no sean traficantes de migraciones ilegales, no serán objeto de persecución por su salida ilegal (canje de notas). 11. Se señala también en la denuncia que hasta el año de 1986, sólo un porcentaje muy pequeño de entrevistas de seguimiento fueron realizadas por personal de la Embajada de Estados Unidos a fin de establecer si las personas devueltas habían sido castigadas por haber dejado Haití ilegalmente. Dichas entrevistas terminaron después del derrocamiento del Presidente Duvalier, debido a una recomendación de la Embajada de Estados Unidos en Puerto Príncipe que señalaba que "cualquier previsión legítima de que pudiese ocurrir persecución... fue eliminada cuando el Consejo Nacional de Gobierno sucedió al Presidente Duvalier y realizó de inmediato cambios claves en la política de derechos humanos de Haití, de manera notable en la disolución de la milicia Tonton Macoutes" (Devolución (refoulement) de Refugiados págs. 22-23, entrevista con Michael Bajek, Segundo Secretario, Embajada de Estados Unidos, Puerto Príncipe, Haití, diciembre 14 de 1989; ver también Embajada de Estados Unidos, telegrama de Puerto Príncipe, "Terminación del programa de seguimiento del HMIO", junio 26 de 1986, pág.1). 12. La Orden Ejecutiva 12324 también instruyó al Secretario de Transporte para que dispusiera que la Guardia Costera efectuara la interdicción de "cualquier embarcación definida que lleve extranjeros haitianos" (nota 13). Las "embarcaciones definidas incluyen embarcaciones de naciones extranjeras" con las cuales Estados Unidos tiene acuerdos que lo autorizan a abordar dichas embarcaciones --por ejemplo, embarcaciones provenientes de Haití. También se ordenó al Secretario de Transporte que pidiera a la Guardia Costera que "regresara la embarcación y sus pasajeros al país del cual provienen, cuando existe razón para creer que se está cometiendo un delito contra las leyes de inmigración de Estados Unidos o las leyes pertinentes de un país extranjero con el cual tenemos un acuerdo de asistencia". 13.La Orden Ejecutiva estipulaba, además, que "ninguna persona que sea un refugiado será devuelta sin su consentimiento", y que "el Procurador General, en consulta con los Secretarios de Estado y Transporte tomará las medidas apropiadas para asegurar la justa aplicación de nuestras leyes relativas a inmigración, y la estricta observancia de nuestras obligaciones internacionales relativas a quienes auténticamente huyeron de persecuciones en su patria" (Orden Ejecutiva 12324). 14. Se alega además que para poner en ejecución el acuerdo con Haití, fueron asignados agentes del Servicio de Inmigración y Naturalización de Estados Unidos (INS) a las embarcaciones de la Guardia Costera comprometidas en el programa de interdicción. El INS promulgó directrices informales, que no fueron publicadas, estableciendo los procedimientos que se deberían seguir en las operaciones de interdicción (Servicio de Inmigración y Naturalización de Estados Unidos, Papel del INS y Directrices para la Interdicción en el Mar, 6 de octubre de 1981). Los lineamientos establecían que "si se considera seguro y practicable según el funcionario de la Guardia Costera al mando", cada persona a bordo de la embarcación que ha sido objeto de interdicción por parte de la Guardia Costera será interrogada a fin de determinar su nombre, nacionalidad, documentación, y razón para dejar Haití. 15. La denuncia afirma además que esta política deja a discreción del funcionario de la Guardia Costera la decisión inicial de entrevistar a todas la personas que han sido objeto de interdicción, a fin de determinar el estatuto de refugiado. Los oficiales del Servicio de Inmigración y Naturalización de Estados Unidos asignados a las embarcaciones son responsables de asegurarse de que: "Estados Unidos actúa de conformidad con sus obligaciones relacionadas con las acciones hacia los refugiados, incluyendo la necesidad de haber sido preparados agudamente para captar, durante cualquier programa de interdicción, cualquier evidencia que pueda reflejar el temor bien fundado de un individuo de ser perseguido, en su país de origen, por razones de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social determinado, u opinión política" (Directrices, pág. 1). 16.Las Directrices también estipulan que "los funcionarios del Servicio de Inmigración y Naturalización de Estados Unidos estarán constantemente atentos respecto a cualquier indicación (incluyendo meras quejas) de que una persona o personas a bordo de la embarcación objeto de interdicción puedan calificar como refugiados, según la Convención y los Protocolos de las Naciones Unidas". Si existe una indicación en tal sentido, los oficiales del INS realizarán una segunda entrevista, "que no sea escuchada por la otra persona" y mantendrán "registros individuales" de todos los interrogatorios relacionados con la posible calificación del estatuto de refugiado. Si la entrevista sugiere que existe una petición legítima para la concesión del estatuto de refugiado, la persona implicada será retirada de la embarcación objeto de interdicción, y se realizarán los arreglos para su paso a Estados Unidos (Directrices, pág. 3). 17. Los peticionarios alegan que desde la iniciación del programa más de 361 botes en los que viajaban 21.461 haitianos han sido interceptados, y sólo a seis haitianos les ha sido permitido venir a los Estados Unidos para tramitar sus peticiones de asilo. Hasta donde ellos saben, sólo una embarcación fue llevada a Puerto Príncipe y entregada a las autoridades. Todas las demás fueron destruidas como "riesgosas para la salud y la navegación" (Devolución (refoulement) de Refugiados, pág. 32). De acuerdo con entrevistas realizadas por el Lawyers Committee for Human Rights a haitianos que han sido devueltos: "las entrevistas pueden no ser realizadas de modo que se logre obtener una indicación del estatuto de refugiado. Las entrevistas pueden no ser privadas, los haitianos pueden estar hambrientos, están definitivamente disgustados, y saben por qué les están siendo formuladas preguntas" (Devolución (refoulement) de Refugiados, pág. 37). 18. Se arguye adicionalmente que las entrevistas iniciales duran sólo unos pocos minutos, en los cuales el examinador formula aproximadamente ocho preguntas básicas relativas al sexo, nombre, lugar de nacimiento, fecha de nacimiento, dirección, razones para partir y temor de regresar. Las entrevistas no son privadas sino realizadas a la vista pública, y algunas veces escuchadas por otros pasajeros haitianos. No existen observadores independientes, por ejemplo de la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, a fin de presenciar las entrevistas y asegurarse de que se están siguiendo los principios de no devolución (non-refoulement) . Cuando el ex-congresista de Estados Unidos Claude Pepper y un grupo de líderes comunitarios de Miami solicitaron al Departamento de Justicia de Estados Unidos que se les permitiera abordar un cúter de la Guardia Costera y presenciar el programa de interdicción para asegurarse de que los refugiados estaban recibiendo el debido proceso, la petición fue denegada. 19. El 3 de octubre de 1991 los peticionarios presentaron una "Solicitud de Emergencia para la Acción Provisional de la OEA a fin de Detener la Política de Interdicción y Deportación de Refugiados Haitianos por parte de Estados Unidos" (Solicitud de Emergencia). La Solicitud de Emergencia manifiesta que tanto el Gobierno de Estados Unidos como los peticionarios han presentado sus informes en relación con la admisibilidad de la denuncia. Señala además que durante el trámite seguido ante la Comisión, desde octubre de 1990 en el presente caso, el Gobierno de Estados Unidos ha continuado realizando interdicciones de haitianos que buscan el asilo, y expulsando a aquellos que ingresan a Estados Unidos. 20. Afirma que el alegato en el sentido de que la política de interdicción priva a los haitianos de una oportunidad justa para expresar y sustanciar las peticiones de asilo político, está completamente demostrado concretamente por los resultados del programa. Que la probabilidad que tiene un haitiano que ha sido objeto de interdicción de ser considerado como poseedor de una petición legítima es aproximadamente de .005%. Un haitiano que evita la interdicción y llega a Estados Unidos tiene, por los menos, un 5% de posibilidad de ser considerado una petición legítima de asilo. La fuerza de las solicitudes de asilo no cambia repentinamente una vez que los boat people haitianos llegan al programa de interdicción --en su lugar, lo que cambia es la oportunidad de ser escuchados. 21. Se alega además, que cuando los militares tomaron el poder brutalmente el 30 de septiembre de 1991, el Presidente electo democráticamente, Jean Bertrand Aristide, fue obligado a abandonar el país. Debido a estos hechos, no hay forma de que el Gobierno de Estados Unidos pueda garantizar ahora la integridad física de los haitianos que son objeto de interdicción o deportación. Dado el total derribamiento del orden social y político en Haití, el Programa de Interdicción de Emigrantes Haitianos y la deportación de nacionales haitianos desde Estados Unidos hacia Haití representa actualmente una grave violación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. 22. El 6 de febrero de 1992, los peticionarios presentaron una "Solicitud de Emergencia para la Acción Provisional de la OEA a fin de Detener la Política del Gobierno de Estados Unidos de Devolución de Refugiados Haitianos que han sido objeto de Interdicción desde el Golpe Militar del 30 de Septiembre de 1991". Esta señala que durante el trámite de la denuncia, el Gobierno de Estados Unidos ha mantenido su política de continuar realizando interdicciones de haitianos que buscan el asilo, y expulsar a aquellos que ingresan a Estados Unidos. Este proceso ha continuado a pesar del brutal y violento golpe militar del 30 de septiembre de 1991 en Haití, que expulsó al Presidente electo democráticamente, Jean Bertrand Aristide, y sumergió a Haití en un ciclo de violencia política que ha cobrado más de 1500 vidas. 23. Que respondiendo a la escala de violencia en Haití y a una Solicitud de Emergencia previa presentada en este caso el 3 de octubre de 1991, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de los Estados Americanos (OEA), envió, el 4 de octubre de 1991, un cable al Secretario de Estado de los Estados Unidos, James A. Baker III., instando a Estados Unidos a detener inmediatamente su política de interdicción y deportación de refugiados haitianos, hasta tanto se restaurase el orden legal en Haití. Que el cable afirma, en parte: (la CIDH insta a que) por razones humanitarias (el Gobierno de Estados Unidos) suspenda su política de interdicción de nacionales haitianos que intentan obtener asilo en Estados Unidos y son devueltos a Haití, debido al peligro para sus vidas, hasta que se haya normalizado la situación Haití. Hasta donde saben los peticionarios, el Gobierno de Estados Unidos ha ignorado por completo esta solicitud. 24. Que se ha demostrado completamente que el mantenimiento del programa de interdicción a pesar del golpe, ha privado a los haitianos que escapan de la junta militar de una oportunidad justa para expresar y sustanciar las peticiones de asilo político. De acuerdo con la información proporcionada a un asesor de los peticionarios en una conversación telefónica con un funcionario de prensa del INS el 5 de febrero de 1992, el Servicio de Inmigración y Naturalización de Estados Unidos (INS), estima que desde noviembre de 1991, 15.081 haitianos han sido objeto de interdicción. Que históricamente sólo al 1.8% de los haitianos a quienes se permite presentar peticiones de asilo, les es otorgado realmente el asilo (ver Informes de Refugiados Vo. No. XII, diciembre 30 de 1991, en 12). 25. Que esta cifra les parece muy baja a los grupos internacionales de derechos humanos y a las organizaciones no gubernamentales interesadas, quienes han informado acerca de 1.500 muertes, 500 arrestos, y una persecución generalizada del movimiento pro-Aristide, lo que ha obligado a más de 200.000 personas a esconderse. (Ver Haití, la Tragedia de los Derechos Humanos: Violaciones a los Derechos Humanos desde el golpe, Amnistía Internacional, enero de 1992, en 5-6). Los grupos de derechos humanos calculan que el número de haitianos con quejas viables para el asilo está cerca del 60 o 70% de los que son objeto de interdicción, un número aproximadamente 5 veces más alto que aquel de haitianos objeto de interdicción a quienes el Servicio de Inmigración y Naturalización de Estados Unidos (INS) permite ingresar a Estados Unidos en busca de asilo (ver Refugiados Haitianos: Hechos Actuales y Leyes Predominantes, Comité de Abogados de San Francisco, CA, para Asuntos Urbanos, febrero 3 de 1992, en 2, n.1). 26. Que el fracaso del programa de interdicción para evaluar con exactitud las peticiones de asilo se explica fácilmente. De acuerdo con declaraciones juramentadas que se encuentran en archivo en el caso del Centro de Refugiados Haitianos contra Baker, (No.91-2635-CIV-Atkins, c.d. Fla. 1991), personal del Servicio de Inmigración y Naturalización de Estados Unidos (INS) entrevista a los haitianos interdictos mientras están enfermos, exhaustos y desnutridos; las entrevistas rutinariamente sólo duran unos pocos minutos, la mayoría de los cuales se pierden en traducir; los entrevistadores son a menudo hostiles, no se identifican ni informan acerca de su propósito, y se niegan a dar seguimiento a explicaciones de persecución política; y algunos entrevistadores han dicho a las personas objeto de interdicción que, sin importar lo que digan, serán devueltos a Haití. 27. Que numerosas personas objeto de interdicción, incluyendo varios de los demandantes en el caso Centro de Refugiados Haitianos contra Baker han sido señaladas para su regreso sumario a Haití pese a sus quejas en el sentido de que como resultado de sus actividades políticas fueron blanco de persecución por parte de la policía o los militares después del golpe. Esta ausencia de evaluación justa de las peticiones de asilo haitianas no es nada nuevo. El Lawyers Committee for Human Rights, con sede en Nueva York, informó en 1990 que "el programa de interdicción es parte de un patrón de discriminación realizada en contra de los haitianos por el Gobierno de Estados Unidos desde finales de los años 70. A través de investigaciones inadecuadas y detenciones arbitrarias, el Gobierno ha demostrado consistentemente su predisposición en contra de los haitianos" (Devolución (refoulement) de Refugiados: el retorno forzado de haitianos bajo el acuerdo de Interdicción Estados Unidos - Haití, Lawyers Committee for Human Rights, marzo de 1990). 28. Que a pesar de la investigación completamente inadecuada de los haitianos objeto de interdicción, y de la obvia incapacidad del Gobierno de Estados Unidos para asegurar razonablemente la seguridad de los haitianos que son objeto de interdicción y repatriación, la Corte Suprema de Estados Unidos decidió el 31 de enero de 1992 que los haitianos objetos de interdicción podían ser devueltos por la fuerza a Haití. Desde entonces, más de 380 haitianos han sido devueltos y el Gobierno planea regresar el resto tan pronto como sea posible (ver el New York Times de 2 de febrero de 1992, en A-1, Col.3). Dada la violencia en curso en Haití, la incapacidad del programa de interdicción (o la negativa de quienes están encargados de su puesta en ejecución) de identificar de manera justa a aquellas personas con peticiones legítimas de asilo, y la incapacidad del Gobierno de Estados Unidos para asegurar significativamente que los haitianos devueltos no serán perjudicados, el Programa de Interdicción Haitiana constituye una grave violación de varias disposiciones de derecho internacional (los artículos violados se enumeran en la parte III del presente informe). 29. El 11 de febrero de 1992, la Comisión recibió un Escrito Suplementario en apoyo de la Solicitud de Emergencia entregada por los peticionarios el 6 de febrero de ese año. Se alega que los funcionarios de Naciones Unidas realizaron cuatro entrevistas en la base naval del Gobierno de Estados Unidos en Guantánamo, y que dichas entrevistas, según se dice, despejaron todas las dudas respecto a que los haitianos objeto de interdicción repatriados por la fuerza por el Gobierno de Estados Unidos, han sido y serán tratados brutalmente por el Gobierno militar a su regreso a Haití. Los peticionarios alegan que soldados del Gobierno estaban presentes en los muelles cuando las personas fueron repatriadas y preguntaron los nombres y direcciones de las personas objeto de interdicción repatriadas, después de que éstas habían pasado los trámites de la Cruz Roja haitiana. 30. Que posteriormente muchas de las personas repatriadas fueron arrestadas en sus hogares. Algunas nunca llegaron a sus casas y fueron detenidas en barricadas prefabricadas. Algunos de los arrestados fueron posteriormente hallados muertos por disparos. Algunos fueron golpeados en público por los militares, quienes forzaron a la gente, a mano armada, a identificar a los haitianos repatriados. Otros fueron llevados a la Penitenciaría Nacional donde fueron golpeados diariamente y no recibieron alimentos, y algunos fueron torturados, hasta la muerte, en la prisión. A los detenidos les dijo, al menos un guardia de la prisión, que estaban siendo torturados por haber huido de Haití, y que otros correrían la misma suerte. A otros se les informó que un juez local había emitido órdenes de arresto para los repatriados objeto de previa interdicción, porque habían abandonado Haití y criticado al Gobierno militar. III. LOS PETICIONARIOS SOLICITAN QUE: 1. En relación con la petición original, que la Comisión resuelva: (i) Solicitar la protección inmediata, provisional, del Gobierno de Estados Unidos bajo la forma de una suspensión temporal del Programa de Interdicción de Emigrantes Haitianos, mientras la Comisión Interamericana de Derechos Humanos estudia la presente petición; (ii) Declarar que el Programa de Interdicción de Emigrantes Haitianos constituye una grave violación de los artículos XXVII (derecho de asilo), XXIV (derecho de petición) y XVIII (derecho de justicia) de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; (iii) Declarar que el Programa de Interdicción de Emigrantes Haitianos constituye una violación de los instrumentos de derechos humanos aquí citados que protegen los derechos humanos en el sistema interamericano, así como del derecho internacional consuetudinario; (iv) Requerir que el Gobierno de Estados Unidos termine el programa de interdicción, toda vez que constituye una violación de los derechos humanos internacionalmente reconocidos obligatorios para Estados Unidos, o si tal suspensión es negada, que se insista como alternativa en que el Gobierno de Estados Unidos ponga en ejecución políticas y procedimientos que aseguren que el programa ofrecerá acceso e igual protección de las leyes en la presentación y consideración de sus quejas de persecución y solicitudes de asilo. 2. En relación con la Solicitud de Emergencia para la Acción Provisional de la OEA a fin de Detener la Política de Interdicción y Deportación de Refugiados Haitianos por parte de Estados Unidos presentada el 3 de octubre de 1991, los peticionarios instan respetuosamente a la Comisión para que ejerza sus facultades consagradas en el artículo 29.2 del Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos: (i) Adopte inmediatamente medidas provisionales para obtener la detención temporal de la devolución de haitianos objeto de interdicción por parte del Gobierno de Estados Unidos, y la deportación de haitianos presentes en Estados Unidos. Dicha acción debe permanecer vigente en tanto se restaure el orden legal en Haití y disminuya el grave peligro personal que enfrentan actualmente todos los haitianos debido a la violencia indiscriminada patrocinada por el Gobierno; (ii) Se comunique con el Secretario de Estado de Estados Unidos, James A. Baker III, solicitando que el Gobierno de Estados Unidos suspenda inmediatamente la interdicción y regreso a Haití de nacionales haitianos y la deportación de haitianos desde Estados Unidos hacia Haití, mientras se restauran las circunstancias que permitan a los haitianos regresar sin temer razonablemente por su seguridad personal. 3. En relación con la Solicitud de Emergencia para detener la Política del Gobierno de Estados Unidos de Devolución de Refugiados Haitianos que han sido objeto de Interdicción, presentada el 6 de febrero de 1992, los peticionarios solicitan que la Comisión resuelva: (i) Solicitar la suspensión provisional por parte del Gobierno de Estados Unidos, bajo la forma de una suspensión temporal, de la repatriación forzada de nacionales haitianos, realizada según el Programa de Interdicción de Emigrantes Haitianos, hasta tanto se restaure el orden legal en Haití; (ii) Si el Gobierno de Estados Unidos se niega a suspender las repatriaciones forzadas de nacionales haitianos objeto de interdicción, instarlo para que ayude a estas personas en la preparación de las solicitudes de asilo político; (iii) Si el Gobierno de Estados Unidos se niega a suspender las repatriaciones forzadas de nacionales haitianos objeto de interdicción, les permita una oportunidad razonable de solicitar su entrada a terceros países antes de su retorno forzado a Haití; (iv) Si el Gobierno de Estados Unidos se niega a suspender las repatriaciones forzadas de nacionales haitianos objeto de interdicción, les permita una oportunidad completa y justa de presentar y tener registradas sus solicitudes de asilo, que tales solicitudes sean revisadas y decididas de manera competente, objetiva y no discriminatoria, y recibir explicaciones razonables sobre el fundamento de las decisiones en sus casos; (v) Declarar que la repatriación forzada de nacionales haitianos durante el actual período de violencia generalizada patrocinada por el Gobierno en Haití, viola o puede violar derechos reconocidos internacionalmente (los artículos violados se encuentran relacionados en la parte III del presente informe); (vi) Solicitar que el Gobierno de Estados Unidos responda a todas las solicitudes hechas por la Comisión, y la mantenga informada en relación con los desarrollos de la interdicción y las actividades de repatriación; (vii) Realizar, tan pronto como sea posible, una visita in loco a Haití, con el objeto de evaluar el nivel de violencia política que tiene lugar en ese país y la capacidad de terceros países de garantizar la seguridad de los haitianos repatriados forzadamente. 4. En relación con el escrito Suplementario en apoyo de la Solicitud de Emergencia recibida en la Comisión el 11 de febrero de 1992, los peticionarios manifestaron que estarían satisfechos si la Comisión resolviera instando al Gobierno de Estados Unidos, en caso de que se niegue a suspender la repatriación forzada de refugiados haitianos a: (i) Permitir la asesoría legal para ayudar a las personas objeto de interdicción en la preparación de sus solicitudes de asilo político; (ii) Permitir que las personas objeto de interdicción tengan una oportunidad razonable de solicitar su ingreso a terceros países; (iii) Otorgar a las personas objeto de interdicción una oportunidad justa y completa de presentar sus solicitudes de asilo; (iv) Responder a todas las solicitudes hechas por la Comisión. 5. En relación con la información enviada por los peticionarios el 31 de diciembre de 1992, urgen para que: se envíe una comunicación de emergencia por parte de la Comisión al Gobierno de Estados Unidos solicitando que las interdicciones y repatriaciones sean temporalmente suspendidas bajo la Orden Kennebunkport de mayo de 1992, hasta tanto la situación en Haití se normalice o la Comisión haya tenido oportunidad de decidir sobre la admisibilidad de la petición, y si decide que la denuncia es admisible, haya tenido la oportunidad de revisar los méritos de las solicitudes de los peticionarios y la posición del Gobierno de Estados Unidos en relación con esas solicitudes. 6. Que dicha comunicación sería muy apropiada, dado que la Corte Suprema de Estados Unidos, frente al apremio del Gobierno de Estados Unidos, ha demorado la decisión en el caso Consejo de Centros Haitianos contra McNary, permitiendo en consecuencia la continuación de las interdicciones, seguidas de la repatriación, sin entrevista alguna que permita determinar si los haitianos que están siendo devueltos forzadamente a Haití poseen quejas legítimas para recibir el estatuto de refugiados. 7. En una audiencia llevada a cabo a solicitud de los peticionarios, el 26 de febrero de 1993, ante el 83 período de sesiones de la Comisión, los reclamantes solicitaron que la Comisión:
1.Tan pronto como fuera posible, enviara una comunicación urgente al Presidente de los Estados Unidos:
(a) Solicitando que las repatriaciones sumarias a Haití bajo la Orden Kennebunkport de mayo de 1992 terminen inmediatamente;
(b) Solicitando que hasta que la situación en Haití se normalice o la Comisión tenga oportunidad de decidir sobre los asuntos planteados en esta petición, ninguna persona sea involuntariamente devuelta a Haití;
(c) Expresando particular preocupación porque las personas sujetas a interdicción no deberían ser forzosamente devueltas a Haití sin ser entrevistadas de manera justa e individual para determinar si éstas enfrentarán o no persecución después de la repatriación, y que las decisiones sobre sus peticiones deberían ser realizadas de conformidad con los estándares aplicables, los cuales impiden la repatriación de personas a países en donde éstas enfrenten persecución. Las personas sometidas a interdicción en aguas internacionales deberían ser traídas a puertos seguros fuera de Haití con el fin de ser entrevistadas y procesadas;
(d) Urgiendo para que bajo ninguna circunstancia sea el proceso "en el país" el único método para que los haitianos busquen asilo o la calidad de refugiados. Aún más, que el proceso "en el país" de las solicitudes para la concesión de la calidad de refugiados presentadas por los haitianos que viven en Haití, sea modificado para que (i) se provean lugares más seguros y con mayores garantías; (ii) se pongan a disposición locales en áreas rurales; (iii) no se empleen haitianos locales en las oficinas que procesan las solicitudes de refugio; (iv) los haitianos que se encuentran escondidos no se vean obligados a salir a fin de buscar la calidad de refugiados; y (v) los solicitantes puedan recibir asistencia de parte del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados o de otras agencias voluntarias apropiadas;
(e) Urgiendo que se tomen de inmediato pasos humanitarios tendientes a liberar de su detención a los haitianos objeto de interdicción que han resultado HIV positivos y se encuentran actualmente detenidos en la Bahía de Guantánamo. 2. Declare que el regreso del Presidente Aristide al poder en Haití es un paso esencial hacia la resolución de la crisis de los refugiados producida por las prácticas violatorias de los derechos humanos por parte del régimen de facto. 3. Realice todos los esfuerzos posibles para monitorear la observancia de los derechos humanos en Haití, mediante la realización de una investigación in loco permanente en el lugar, hasta la restauración del gobierno democrático. continua...
(*)
El miembro de la Comisión Prof. Michael Reisman se abstuvo de
participar en la consideración y votación del presente informe. |
