SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES DEL
"INFORME SOBRE LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN MÉXICO"

I. ANTECEDENTES

1. Durante su 100º período de sesiones, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante "la Comisión", "la CIDH" o "la Comisión Interamericana") aprobó el "Informe sobre la situación de los derechos humanos en México" y lo publicó el 28 de septiembre de 1998. Dicho documento ("el Informe" o "el Informe de la CIDH sobre México") fue elaborado con base en la información recibida antes, durante y después de la visita in loco de la CIDH a dicho país, del 15 al 24 de julio de 1996. La información provino de fuentes oficiales, organizaciones no gubernamentales, otros organismos internacionales, agencias de cooperación y asistencia técnica, y fuentes independientes. En el Informe, la CIDH se refirió a la estructura del Estado mexicano, y a continuación evaluó la situación de los siguientes derechos protegidos por la Convención Americana sobre Derechos Humanos ("la Convención Americana"): el derecho a la vida, a la libertad personal, a la integridad personal, y a la justicia; los derechos políticos, derechos de los pueblos indígenas, derechos económicos, sociales y culturales, derechos de la mujer y derecho a la libertad de expresión. El Informe culmina con las conclusiones y correspondientes recomendaciones de la Comisión al Estado mexicano.1

2. El presente informe de seguimiento analizará las medidas progresivas adoptadas por el Estado mexicano para cumplir con las mencionadas recomendaciones. La Comisión comprende que algunas de las recomendaciones formuladas requieren de medidas cuya ejecución demanda períodos más prolongados de tiempo. Por tal motivo, la evaluación será específica en algunos casos y de carácter general en otros.

3. A efectos de analizar las medidas de cumplimiento de recomendaciones, la CIDH ha utilizado la información recibida desde septiembre de 1998 de las fuentes citadas más arriba. En particular, el 29 de octubre de 1999 la Comisión solicitó al Estado mexicano que le suministrara "toda la información complementaria o actualizada que estime pertinente" sobre el cumplimiento de las recomendaciones del Informe; el plazo de 60 días fijado a tal efecto expiró sin respuesta del Estado. Cabe señalar que en otras oportunidades la Comisión ha recibido información del Estado, tal como la respuesta al "Informe sobre la Condición de la Mujer en las Américas" y el acuerdo adoptado por el Instituto Federal Electoral en diciembre de 1998 para cumplir las recomendaciones del Informe de la CIDH sobre México.

4. La Comisión Interamericana recibe regularmente los informes de la Comisión Nacional de Derechos Humanos ("la CNDH") y de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal ("la CDHDF"). Dicha información, al igual que la obtenida de otras fuentes oficiales de acceso público, se ha utilizado en el presente informe de seguimiento. Distintas organizaciones de la sociedad civil suministran periódicamente información sobre diferentes aspectos de la situación de los derechos humanos en México, mediante documentos remitidos a la CIDH y en ocasión de audiencias celebradas con tal objeto.2

5. La Comisión aprobó una versión preliminar del presente informe y la transmitió al Estado mexicano el 1º de marzo de 2000, con un plazo de un mes para que éste presentara sus observaciones y comentarios, de conformidad con lo señalado en el artículo 63(h) del Reglamento de la CIDH. El 31 de marzo de 2000, el Estado remitió a la CIDH un documento denominado "La situación de los derechos humanos en México" que se describe como la "evaluación de las medidas políticas e institucionales emprendidas por la presente administración, encaminadas al fortalecimiento de los derechos humanos" en dicho país."3 La Comisión ha analizado el documento presentado por el Estado y lo ha reflejado, en lo pertinente, en el presente informe.

6. La CIDH estima oportuno destacar inicialmente varias medidas adoptadas por el Estado mexicano para fortalecer los derechos humanos en dicho país. En primer lugar, cabe mencionar la aceptación de la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en diciembre de 1998. La Comisión valoró altamente esta decisión como un "paso fundamental hacia la consolidación definitiva de la protección de los derechos humanos", que constituía "motivo de celebración para todos los integrantes del sistema interamericano".4 Además, el 12 de noviembre de 1998, el Estado depositó el instrumento de ratificación de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Pará). El Estado mexicano aprobó a fines de 1998 un Plan Nacional de Promoción y Fortalecimiento de los Derechos Humanos, algunos de cuyos componentes serán analizados en el presente informe.

7. En su informe sobre México, la CIDH dedicó atención a los importantes y valiosos esfuerzos de promoción emprendidos por distintos órganos del Estado mexicano. Al respecto, la Comisión recibió información actualizada que indica que tales esfuerzos han proseguido y se han ampliado, particularmente las actividades de divulgación de la CNDH y de la Secretaría de Educación Pública en materia de educación en derechos humanos de niños y adolescentes.5 La Comisión espera que sus recomendaciones sean consideradas en el desarrollo de dichos programas de promoción.

8. Un evento de gran importancia fue la visita a México de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, señora Mary Robinson, por invitación del Estado mexicano. La presencia de la Alta Comisionada en dicho país en noviembre de 1999 generó un dinámico debate entre la sociedad civil y el Gobierno acerca de cuestiones tales como la impunidad, el cumplimiento de los compromisos internacionales de derechos humanos por parte de dicho Estado, y el papel de la CNDH, entre otras.6 Durante 1999, también se verificó la visita a México de la señora Asma Jahangir, Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias.7

9. En el Informe sobre México, la CIDH reconoció los esfuerzos del Estado mexicano con relación a la depuración de sus fuerzas de seguridad, que han dado como resultado la separación de funciones de responsables de violaciones de derechos humanos. La Comisión manifestó que, a pesar de ello, seguía preocupada por la continuación de denuncias sobre desapariciones forzadas y ejecuciones extrajudiciales, especialmente en el contexto de la lucha contra grupos armados, el narcotráfico y la delincuencia común.8 En su Informe, la Comisión recomendó al Estado mexicano modificaciones legislativas; medidas de investigación seria, rápida e imparcial y sanciones a los responsables, en particular a los integrantes de grupos paramilitares; reparación a los familiares de las víctimas; capacitación del personal militar y policial; y el impulso a las negociaciones de paz en las zonas de violencia armada.9

10. El 9 de diciembre de 1999, el Presidente de la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados de México presentó un "Proyecto de Decreto de la Ley Federal para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Desaparición Forzada de Personas". El proyecto mencionado tipifica como delito la desaparición forzada de personas y sanciona a quienes la cometen con pena de prisión de 20 a 40 años, inhabilitación y multa. La desaparición forzada tiene carácter imprescriptible en dicho proyecto, cuyo artículo 10º "equipara al delito de desaparición forzada el nacimiento de niños(as) en cautiverio de la madre víctima de desaparición forzada". La CIDH considera que la presentación de dicho proyecto constituye un importante principio de cumplimiento de la correspondiente recomendación formulada al Estado mexicano. Igualmente, la Comisión estima que la eventual aplicación de dicha ley permitirá cumplir cabalmente con las recomendaciones identificadas en el Informe con los números 701, 702 y 703.

11. La Comisión ha recibido información de varias fuentes, de acuerdo a la cual persiste el accionar de grupos paramilitares en algunos lugares del país. Se menciona en tal sentido que la Ley de Amnistía para el Desarme de los Grupos Civiles en Chiapas, aprobada por la legislatura estatal el 24 de febrero de 1999, "pretende perdonar los delitos de posesión, portación, acopio de armas de uso exclusivo del ejército y otros delitos que de éstos se deriven, a todos aquéllos grupos civiles armados con excepción del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) que depongan y entreguen voluntariamente sus armas en un período de 120 días contados a partir de la entrada en vigor de dicha ley".10

12. Respecto a otra cuestión abordada en el Informe de la CIDH en México, la capacitación de los funcionarios públicos está contemplada en el Programa Nacional de Promoción y Fortalecimiento de los Derechos Humanos que el Estado mexicano presentó en diciembre de 1998. Dicho documento establece que los programas de trabajo de varias instituciones estatales (Secretarías de Gobernación, de la Defensa Nacional, de Marina y de Salud, la Procuraduría General de la República, el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado) deberán incluir cursos de capacitación en materia de derechos humanos, en especial para la atención de grupos prioritarios como las poblaciones indígenas, las mujeres y los trabajadores migratorios. Igualmente, se ha recibido información de acuerdo a la cual la CNDH prosigue con éxito sus cursos de capacitación para funcionarios públicos.

13. La importancia de las actividades de promoción emprendidas por el Estado mexicano fue mencionada en el Informe de la CIDH sobre México,11 por lo que corresponde destacar su continuación y ampliación. En tal sentido, el Estado mexicano informó lo siguiente:

Durante 1999, se realizaron 281 eventos de capacitación en derechos humanos a los que asistieron 13.609 servidores públicos de los tres niveles de gobierno, en particular de las Fuerzas Armadas, de procuración de justicia, del sistema penitenciario, del Instituto Nacional de Migración (INM), del sector salud y de seguridad pública.

Otros esfuerzos similares están siendo realizados por la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) y por el Instituto Nacional Indigenista.

La SEDENA, en coordinación con la CNDH y las comisiones estatales, imparte ciclos de conferencias sobre derechos humanos al personal en la totalidad de las Regiones y Zonas Militares y han incorporado dicha materia como requisito de acreditación obligatoria dentro de los concursos para la promoción a grados de jefe y oficial. El INI, por su parte, impulsa la difusión de los derechos humanos a través de talleres y foros dirigidos específicamente tanto a poblaciones indígenas, como a comunidades de migrantes en zonas de atracción y expulsión (sic)12

14. La Relatora Especial Asma Jahangir concluyó en su informe a la Comisión de Derechos Humanos de la ONU que las ejecuciones extrajudiciales "han disminuido apreciablemente en el último año" en México. La CIDH valora altamente este importante avance. Por otra parte, la citada especialista llama al Estado mexicano a tomar medidas para fortalecer la justicia, a fin de evitar que prevalezca la impunidad, en particular cuando se trata de investigar hechos imputados a militares.13

15. La Comisión enfatizó en sus recomendaciones que los familiares de las víctimas de violación del derecho a la vida atribuible a agentes del Estado mexicano debían recibir la reparación correspondiente. El Programa Nacional de Promoción y Fortalecimiento de los Derechos Humanos contempla la "revisión de todos los casos de desaparecidos cuyos expedientes permanecen abiertos en el grupo de trabajo de Naciones Unidas o que se planteen en la CNDH, con el fin de atender la situación específica de los familiares" y que "se estudiará la creación de un fideicomiso para apoyar a los familiares mediante pensiones o indemnizaciones".

16. En tal sentido, en el marco de un procedimiento de solución amistosa, el Estado mexicano firmó recientemente un acuerdo con los peticionarios del caso 11.875 para reparar a los familiares de Valentín Carrillo Saldaña, víctima de ejecución extrajudicial en la que se estableció la responsabilidad de militares de dicho país.14 El acuerdo hace referencia a la sentencia de la justicia militar del 16 de marzo de 1999, mediante la cual se condena a 30 años de prisión ordinaria, destitución de empleo e inhabilitación al oficial responsable de la ejecución extrajudicial del señor Carrillo Saldaña. La Comisión valora altamente este primer acuerdo de solución amistosa con México, e insta al Estado y a los respectivos peticionarios que prosigan en el futuro la tendencia de solucionar los casos mediante el procedimiento de solución amistosa previsto en la Convención Americana, con el debido respeto de los derechos humanos.

17. Con relación al derecho a la vida, la CIDH recomendó al Estado mexicano "que promueva y desarrolle las iniciativas de paz ...particularmente en los estados de Chiapas y Guerrero, acompañadas de las reformas necesarias para lograr la vigencia plena de los derechos humanos".15 La Comisión no ha tenido información acerca de medidas adoptadas a tal efecto en Guerrero desde la publicación del informe mencionado. En cambio, la CIDH tomó conocimiento de la propuesta de paz para Chiapas dada a conocer como carta abierta el 8 de septiembre de 1999 por la Secretaría de Gobernación de México. La iniciativa mencionada incluye propuestas para llevar a cabo un debate más amplio acerca de los derechos y la cultura indígena en el Senado, la liberación de algunos presos acusados de pertenecer al EZLN, la revisión de las denuncias sobre hostigamiento a las comunidades indígenas en Chiapas, y la creación de una nueva instancia de mediación.16 La Comisión reitera lo expresado en su Informe sobre México acerca de la importancia fundamental de una solución no violenta al conflicto de Chiapas. Desde la fecha señalada, no ha habido información acerca de avances específicos, ni que las partes hayan vuelto a la mesa de negociación. En todo caso, debe darse la mayor prioridad a toda medida encaminada a reactivar las negociaciones de paz, cuyo desarrollo será objeto de especial atención de la Comisión.

III. EL DERECHO A LA LIBERTAD PERSONAL

18. La Comisión se refirió en su Informe sobre México a las denuncias sobre detenciones arbitrarias y sobre las malas condiciones de los establecimientos carcelarios en dicho país. Expresó la CIDH que "en muchos casos, las detenciones ilegales marcan el inicio de una cadena de violaciones a otros derechos, que generalmente incluye los derechos a la integridad personal y a las garantías judiciales".17 Con base en dicha situación, la Comisión formuló al Estado mexicano recomendaciones tales como la adopción de medidas de profesionalización del combate a la delincuencia; aplicación de penas alternativas a la de prisión; mejoras en los establecimientos carcelarios; revisión de las medidas disciplinarias; eliminación de los llamados "estudios de personalidad"; e investigación de las denuncias sobre corrupción en las penitenciarías.18

19. La CIDH recibió información acerca de avances en cuanto a la aplicación de penas alternativas a la de prisión en las recientes modificaciones al Código Penal para el Distrito Federal y la Ley de Ejecución de Sanciones para el Distrito Federal.19 En la práctica, aún no ha sido suficiente para aliviar el hacinamiento en los centros de reclusión, como surge de la grave situación sufrida en la Penitenciaría de Tabasco que fue afectada por grandes inundaciones a fines de 1999.20 La mencionada Ley de Ejecución de Sanciones para el Distrito Federal, según información suministrada a la CIDH, constituye "el primer ordenamiento que establece un procedimiento para la aplicación de sanciones, donde se incorpora un derecho a la defensa y forma de impugnación".21 No obstante, también se ha señalado que estos mecanismos cumplen con su cometido en la medida en que se impongan instancias de supervisión; por ello, la Comisión considera muy importante que los centros penitenciarios permitan el acceso más amplio posible a los parientes de los reclusos, a sus abogados, y a las organizaciones no gubernamentales de defensa de los derechos humanos.

20. Es preocupante la información que ha recibido la CIDH según la cual las personas detenidas en instituciones de salud mental no tienen acceso a la revisión judicial o independiente de sus casos, por lo cual muchos de ellos permanecerían arbitraria o innecesariamente privados de su libertad durante años.22 La Comisión tiene conocimiento de la atención prestada recientemente por altas autoridades gubernamentales a dicha situación,23 que debe ser resuelta con la prioridad que merece, ya que afecta no sólo el derecho protegido en el artículo 7 de la Convención Americana, sino también los derechos a la integridad personal (artículo 5) y a la justicia (artículos 8 y 25).

IV. EL DERECHO A LA INTEGRIDAD PERSONAL

21. La Comisión expresó preocupación en su Informe sobre México debido a la práctica de tortura por agentes del Estado --en particular por agentes del Ministerio Público y por militares y agentes de seguridad en las zonas de conflicto-- así como la impunidad en la materia. Además, la CIDH manifestó su preocupación por la aplicación errónea del principio de inmediación procesal que resulta en el otorgamiento de validez a las confesiones obtenidas bajo tortura. Las recomendaciones referentes al derecho a la integridad personal formuladas al Estado mexicano incluyeron el apoyo a la CNDH y a Comisiones Estatales de Derechos Humanos para investigar las denuncias sobre tortura; la adopción de medidas para la correcta calificación y sanción de la tortura, y para brindar a los detenidos las garantías plenas que corresponden al derecho al debido proceso; indemnización y rehabilitación de las víctimas de tortura; y todas las demás referentes a la prevención, investigación y sanción de las violaciones de esta naturaleza.24

22. La Comisión ha tomado conocimiento de la reforma al artículo 102 de la Constitución de México, en virtud de la cual el titular actual de la CNDH fue nombrado en noviembre de 1999 por el Senado, en lugar del sistema anterior en el que lo designaba directamente el Presidente de la República. Este es indudablemente un progreso significativo hacia la independencia del ombudsman mexicano.25 Como se ha mencionado anteriormente, la CNDH cumple un importante papel en México a pesar de las limitaciones que le impone el hecho de que sus recomendaciones no son vinculantes y pueden incluso ser rechazadas por el funcionario que las recibe. La Comisión Interamericana seguirá evaluando el proceso de fortalecimiento de la CNDH en general y, en particular, respecto de las recomendaciones sobre violaciones del derecho a la integridad personal.

23. El Programa Nacional de Derechos Humanos contempla el fortalecimiento de los mecanismos de procuración de justicia para casos de violaciones de derechos humanos, y a tal efecto se ha previsto que la PGR plantee a la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia la conveniencia de realizar una "Campaña contra la Impunidad y la Tortura". El mismo programa prevé igualmente la organización de cursos de capacitación para todas las entidades estatales para la erradicación de dichos problemas que afectan gravemente a la sociedad mexicana. La Comisión considera que la elaboración de programas de esta naturaleza constituye un principio de cumplimiento de las recomendaciones respectivas de su Informe sobre México.

24. En materia de combate a la tortura, el Estado mexicano destaca que ha invertido grandes recursos, y considera que "se han registrado avances muy notables, en un período relativamente corto de tiempo". Explica dicho Estado:

En el período que va desde diciembre de 1990 a junio de 1991, la tortura ocupó el primer lugar entre las denuncias recibidas por la CNDH, sumando un total de 225; de mayo de 1992 a mayo de 1993, se recibieron un total de 113 denuncias, ocupando el séptimo lugar entre las denuncias recibidas; y de enero a diciembre de 1998, esta cifra descendió en forma considerable registrándose solamente 211 denuncias, las cuales ocuparon el trigésimo segundo lugar del total de las quejas recibidas en la Comisión, es decir, el 0.3%

Finalmente, durante 1999, la CNDH recibió 7 denuncias sobre tortura, de un total de 6.221 denuncias presentadas a la Comisión por violaciones de derechos humanos.26

25. La CIDH recibió información según la cual "todavía existen irregularidades al momento de hacer la calificación de los hechos de tortura, en donde frecuentemente se atiende a lesiones u otra violación más no se atiende la tortura."27 Otra cuestión que motivó la preocupación de la CIDH es la práctica de aplicar en México el principio de inmediación procesal para otorgar validez a pruebas obtenidas bajo tortura.28 La Comisión Interamericana espera que, en un futuro cercano, se adopten medidas firmes para eliminar las prácticas que contribuyen a la persistencia de esta grave situación violatoria de los derechos a la integridad personal, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva garantizados la Convención Americana.

26. En su Informe, la Comisión consideró que el combate contra la impunidad es fundamental para avanzar en la protección de los derechos humanos en México,29 a cuyo efecto formuló una serie de recomendaciones al Estado referidas al mejoramiento de la justicia. En particular, la CIDH recomendó la reglamentación legal del artículo 21 de la Constitución mexicana; el fortalecimiento, la profesionalización e independencia del Ministerio Público; el fortalecimiento, imparcialidad, independencia y autonomía del Poder Judicial; y la adecuación de las Fuerzas Armadas a las tareas que les corresponden conforme a la Constitución mexicana y las normas internacionales.30

27. Entre los avances logrados, la CIDH tiene conocimiento de la reestructuración de agencias investigadoras de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal. Tal iniciativa, que incluye sistemas computarizados para la identificación de criminales, tiene como objetivo cumplir "a cabalidad con la obligación constitucional de atender a la población con legalidad, honradez, profesionalismo, imparcialidad, lealtad y eficacia".31 Durante el período que cubre el presente informe, cabe mencionar asimismo el establecimiento de la Subprocuraduría Jurídica y de Derechos Humanos en la PGJDF. Se recibió igualmente información acerca de un "Programa de moralización, regulación y profesionalización de los servicios" dirigido a todos los funcionarios del Ministerio Público del Distrito Federal.32

28. El combate contra la impunidad ha recibido la atención de las autoridades federales de México. El titular de la Procuraduría General de la República de México ("la PGR") reconoció en una reciente comparecencia ante el Senado de dicho país que la institución está afectada por una situación de "incredulidad social" debido, entre otras cosas, a la falta de ejecución de 41 mil órdenes de aprehensión. El Procurador General de la República se comprometió en la oportunidad a revertir dicha situación.33 En este sentido, el Estado mexicano informó a la CIDH que la PGR "emprendió una depuración radical de su personal"34.

29. La Comisión tiene conocimiento de que el gobierno federal mexicano aprobó en febrero y marzo de 1999 enmiendas a la Constitución de dicho país que modificaron el procedimiento legal del amparo para recurrir las acciones de las autoridades. De acuerdo a la información recibida por la Comisión, tales cambios "ampliarían las circunstancias en las que se podría iniciar un procedimiento a pesar de la violación de las garantías del debido proceso".35 Por otro lado, el Estado mexicano suministró la siguiente información en materia de fortalecimiento del Poder Judicial:

El 11 de junio de 1999 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación diversas reformas a los artículos 94, 97, 100 y 107 constitucionales, mediante las cuales se armonizaron las funciones del Consejo de la judicatura Federal con las correspondientes a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ampliando la facultad de ésta para remitir a los Tribunales Colegiados de Circuito los asuntos que no ameriten su intervención. De igual modo, se otorga al Consejo de la Judicatura Federal independencia técnica, de gestión y para emitir sus resoluciones, y se perfecciona el método para seleccionar a sus miembros.

Como consecuencia de dichas reformas, diversas leyes secundarias relativas al Poder judicial Federal han tenido que ser enmendadas. De este modo, en diciembre de 1999 el Ejecutivo Federal remitió a Congreso de la unión la iniciativa de reforma a diversos artículos de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y a la Ley de Amparo.

(…)

Resulta de la mayor importancia hacer énfasis en la enmienda mediante la cual se incorporaría a la víctima del delito penal y al inculpado como terceros perjudicados y amplía a los supuestos en los que la víctima, el ofendido la demás personas que determine la ley, podrían impugnar, por vía de amparo, la determinación del Ministerio Público de no ejercer la acción penal; el sobreseimiento en el juicio por el desistimiento de la acción; y las resoluciones relativas a la reparación del daño y la responsabilidad civil, cuando éstas se tramiten dentro del procedimiento penal.36

30. Igualmente, durante 1999 se reformaron diversas disposiciones del Código de Procedimientos Penales para el Distrito Federal y de la Ley Orgánica del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. La Comisión toma nota de los comentarios dados a conocer en los medios de comunicación,37 y evaluará oportunamente el efecto de tales reformas una vez que sean aplicadas a casos concretos.

31. A pesar de los avances verificados, la información disponible a la Comisión indica que persiste el problema de la impunidad en la administración de justicia,38 y que no se han erradicado las prácticas abusivas de los agentes responsables de la seguridad en México.39 La lucha efectiva contra la delincuencia y el crimen organizado no es, de manera alguna, incompatible con las garantías individuales y el debido proceso. La Comisión se ha pronunciado en varias oportunidades acerca de las obligaciones de los Estados partes en la Convención Americana en el contexto del aumento de la violencia y el crimen en el hemisferio.40 Respecto a los problemas que persisten en esta materia en México, el Comité de Derechos Humanos de la ONU ha dicho:

El Comité ha tomado nota del efecto combinado que resulta de aplicar la ley de 1995 para establecer la Coordinación de los Sistemas Nacionales de Seguridad Pública y de la ley sobre Delincuencia organizada de 1996, así como de la ampliación del concepto de "flagrancia", que extiende las circunstancias en las cuales se pueden efectuar arrestos sin orden de funcionario judicial competente. Esto implica una amenaza seria a la seguridad de las personas. El Comité también ha tomado nota de que en los casos de detención por "delito flagrante" y en casos urgentes, los detenidos son puestos a disposición del Ministerio Público, quien los puede mantener detenidos durante 48 horas y, en circunstancias especiales, hasta 96 horas antes de pasar a disposición judicial. El Comité deplora que los detenidos no tengan acceso a un abogado antes del momento en que deben prestar su declaración formal frente al Ministerio Público y que la situación en lo que respecta al acceso de los miembros de la familia no haya sido clarificada durante el examen del informe de México.

El procedimiento criminal establecido y aplicado en México obstaculiza el cumplimiento cabal del artículo 14 del Pacto, que exige que el juicio se realice ante el juez, en presencia del acusado y con publicidad.41

32. La CIDH es consciente de que la reforma del llamado "sistema de procuración e impartición de justicia" en México, al igual que la evaluación de sus resultados, es un proceso que lleva cierto tiempo. Sin perjuicio de ello, la Comisión considera que los problemas que aquejan a la justicia deben atenderse de manera prioritaria, pues se trata indudablemente de una cuestión central para avanzar en la vigencia efectiva de los derechos humanos de los habitantes de México.

VI. LOS DERECHOS POLÍTICOS

33. En su Informe sobre México, la CIDH enfatizó los avances del Estado y la sociedad mexicana hacia "un sistema político basado en procedimientos electorales que garanticen la competitividad, el pluralismo, la transparencia e independencia de los métodos de registro y de supervisión de elecciones".42 Asimismo, la Comisión caracterizó la autonomía plena del Instituto Federal Electoral, y la integración del Tribunal Federal Electoral al Poder Judicial de la Federación como "logros sustanciales de la reforma del sistema".43 Las recomendaciones al Estado mexicano versan sobre la reglamentación del derecho al voto, la autonomía de los gobiernos locales, la definición y castigo de delitos electorales, y la reglamentación de la auditoría de los fondos de los partidos políticos.44

34. El Estado se refirió al desarrollo de los derechos políticos en México en los siguientes términos:

En la transformación política del país, la edificación y consolidación, durante los últimos diez años, de instituciones electorales independientes, autónomas e imparciales, como el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Federal Electoral…ha tenido un papel preponderante.

La composición y distribución actuales en los distintos ámbitos y niveles de gobierno, reflejan con gran claridad el nuevo contexto político y social de México, así como la efectividad de sus instituciones electorales. En efecto, al iniciar el siglo XXI, el 53% de la población, es decir, aproximadamente 55 millones de mexicanos, son gobernados por autoridades surgidas de partidos de oposición. Del mismo modo, mientras que en 1990 ningún gobierno estatal era ejercido por un partido distinto al oficial, al día de hoy 11 de las 32 entidades federativas son gobernadas por partidos de oposición. El mismo fenómeno se ha repetido, incluso con mayor intensidad, en las legislaturas estatales y en las más de mil alcaldías en todo el país.45

35. La Comisión viene observando con satisfacción el vigoroso desarrollo del proceso electoral mexicano en el período que cubre el presente informe de seguimiento. Se han celebrado elecciones durante 1999 para decidir los candidatos de los principales partidos políticos con miras a las elecciones presidenciales que tendrán lugar a mediados de 2000. En particular, el oficialista Partido Revolucionario Institucional (PRI) tuvo un debate interno cuya dinámica no tiene precedentes, y los principales partidos de oposición (el Partido de la Revolución Democrática y el Partido Acción Nacional) analizaron la posibilidad de alianzas. Independientemente de los resultados que se verifiquen en definitiva, la CIDH considera muy positiva la amplia participación de la ciudadanía y el marcado interés en el proceso electoral, que se refleja en los medios de comunicación.

36. La CIDH destaca my especialmente la respuesta al Informe sobre México que dio el Instituto Federal Electoral ("IFE") de dicho país. El 28 de diciembre de 1998, el Consejo General del IFE aprobó un acuerdo "por el que se atienden, en el ámbito de sus competencias y dentro de las posibilidades que la ley le otorga, las recomendaciones y observaciones de la Comisión interamericana de Derechos Humanos". Dicho acuerdo expresa en su punto segundo:

Dentro del primer semestre de 1999, la Junta General Ejecutiva presentará al Consejo General, para su aprobación, un dictamen sobre las medidas que se han adoptado por el Instituto Federal Electoral en el ámbito de sus competencias respecto de las recomendaciones y observaciones señaladas en el punto primero del acuerdo y un plan de trabajo tendiente a adoptar las medidas necesarias para cumplir, en su caso, las recomendaciones y observaciones contenidas en el "Informe sobre la situación de los derechos humanos en México".

37. La Comisión Interamericana valora la posición institucional del IFE, en el sentido del cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado mexicano, y aguardará información actualizada acerca de la ejecución del acuerdo referido.

38. Con relación a esta materia, las recomendaciones que la CIDH formuló al Estado mexicano se refieren a la atención adecuada de las necesidades de la población indígena y a la protección de sus integrantes en todo sentido. Respecto a las zonas de conflicto como Chiapas, la Comisión recomendó que se reinicie el diálogo; que se proteja y atienda adecuadamente a los indígenas desplazados; que se desarme y castigue a los integrantes de grupos paramilitares; y que se promuevan las reformas sociales y políticas necesarias para eliminar las causas de la violencia.46

39. La Comisión ha tenido acceso a información oficial de la Secretaría de Desarrollo Social de México ("SEDESOL"), de acuerdo a la cual "la política para la superación de la pobreza ha impulsado con particular énfasis al municipio como la principal instancia para la atención de las demandas sociales de los grupos de mayor rezago social, a través de la descentralización de atribuciones, responsabilidades y recursos". El Fondo para la Infraestructura Social Municipal creado para tal efecto tiene como objetivos centrales mejorar las condiciones de vida de la población más pobre, en especial la que habita en las zonas rurales e indígenas; fortalecer la capacidad institucional y financiera de los municipios; acercar la acción de gobierno a los grupos sociales y comunidades; e impulsar la organización y participación social en la planeación, programación, ejecución y seguimiento de las obras, así como en la vigilancia en el uso de los recursos. El Estado informó asimismo acerca de varios programas gubernamentales que tienen el objeto de mejorar las condiciones de vida de los pueblos indígenas en México.47

40. Otras fuentes indican que las medidas gubernamentales como el Programa de Educación, Salud y Alimentación ("PROGRESA") no han variado la situación de los pueblos indígenas, que están entre los sectores más vulnerables de la sociedad mexicana. 48 Como en otras áreas cubiertas por su Informe, la CIDH considera que se requiere cierto tiempo para evaluar la efectividad de las medidas que adopte el Estado mexicano para mejorar las condiciones de vida de los pueblos indígenas. Por ello, consciente de que las causas de la violencia deben combatirse con decisión y efectividad, sin apartarse del Estado de Derecho, la CIDH seguirá con atención dicho desarrollo en cumplimiento de sus funciones.

41. Por otra parte, la Comisión ha recibido información sobre militarización de las zonas indígenas,49 lo cual ha sido objeto de preocupación en el Informe sobre México.50 Asimismo, como se ha mencionado en el presente informe, no se han registrado avances concretos en las negociaciones de paz en las zonas de conflicto armado, donde la violencia afecta principalmente a los pueblos indígenas.51 También se ha mencionado supra la preocupación por la iniciativa de ley que apuntaría a otorgar impunidad a los integrantes de grupos paramilitares en Chiapas.

42. En tal contexto, la Comisión ha seguido atentamente el desarrollo de las investigaciones de la masacre de Acteal (Municipio de Chenalhó, Chiapas) de diciembre de 1997,52 y ha recibido información periódica sobre el tema del Estado mexicano y de varias organizaciones de la sociedad civil. El más reciente informe del Estado mexicano, recibido el 1º de febrero de 2000, expone una serie de acciones realizadas por la Fiscalía Especial de la PGR para Chenalhó, la "situación jurídica de autores materiales, instigadores y auxiliadores". La Comisión considera muy importante la atención prestada a esta situación por las autoridades mexicanas, y valora en particular la iniciativa de seguir remitiendo información aún luego de cumplirse el plazo fijado para las medidas cautelares solicitadas al día siguiente de los hechos; sin perjuicio de ello, resulta claro que la cuestión aún no ha sido esclarecida de manera definitiva.53 Debe recordarse asimismo que los niños, objeto de protección especial de la Convención Americana, figuran igualmente en número de quince entre las cuarenta y cinco víctimas fatales del deplorable suceso. La masacre de Acteal, que ha merecido el repudio universal, es indudablemente el ejemplo más grave de la situación a la que se ha llegado por la falta de una solución pacífica y definitiva a la violencia armada en el estado de Chiapas.

 

VIII. LOS DERECHOS SOCIALES, ECONÓMICOS Y CULTURALES

43. Las recomendaciones de la CIDH en esta materia se refieren al mejoramiento de las condiciones de salud, educación y de los servicios de infraestructura que inciden en el nivel de vida de los habitantes de México, especialmente en las áreas rurales.54 De acuerdo a información oficial de SEDESOL, el Estado mexicano ha aumentado el presupuesto del Fondo de Aportaciones de la Infraestructura Social durante el ejercicio 1999:

Para 1999 mediante el FAIS del Ramo 33, los estados y municipios disponen de crecientes recursos del gasto programable federal para financiar acciones y programas en materia de infraestructura social básica que benefician fundamentalmente a la población en condiciones de pobreza. En este año los recursos presupuestales asignados al FAIS ascienden a 13,934 millones de pesos, cifra superior en términos reales en 14.8 por ciento con respecto al presupuesto ejercido en 1998. Al igual que el año anterior, el 88 por ciento de los recursos se asignaron al Fondo para la Infraestructura Social Municipal y el 12 por ciento al Fondo para la Infraestructura Social Estatal. Los 10 estados afectados por los mayores niveles de pobreza, Chiapas, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Oaxaca, Puebla y Veracruz reciben el 67 por ciento de los recursos del FAIS, mientras en 1998 sólo recibieron el 61 por ciento.55

44. En el documento remitido a la CIDH, el Estado se refirió a "la elevación en el goce y disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales…en un marco de sólido crecimiento de la economía mexicana". En tal sentido, informó que en el período 1996-2000 se estima que "el crecimiento del PIB cerrará en un 5%, la tasa más alta para un período similar de los últimos 20 años"; y que "el gasto social en el año 2000, como proporción del gasto programable, es el más alto de la historia al alcanzar la cifra de 60.7% o 9.4% si se le considera como proporción del producto interno bruto". Igualmente, las cifras oficiales indican un aumento sostenido del empleo, y que "la tasa de desempleo se encuentra en su nivel histórico más bajo desde que se empezó a calcular este indicador en 1987, ubicándose en 2.6% durante los primeros nueve meses de 1999". También se destaca el aumento en la capacitación laboral, con recursos 84% mayores, en términos reales, a los ejercidos en 1994; el Estado indica que en el período 1995-2000 se habrá otorgado capacitación a 6.4 millones de trabajadores, más de siete veces las cifras de 1989 y 1994.56 Igualmente, la información oficial recibida por la Comisión señala diversas actividades en materia de vivienda, salud y educación. Cabe destacar en tal sentido el otorgamiento de créditos para la vivienda, la descentralización del sistema de salud para la atención a la población marginada, y la ampliación de la cobertura de los servicios educativos.57

45. La Comisión valora las iniciativas gubernamentales arriba reflejadas, que deben apreciarse en conjunto con otras medidas de carácter económico, social y cultural. También es destacable la mejora en términos macroeconómicos, cuyo efecto fue descrito por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU como "la creación de un ambiente conducente para la implementación más efectiva de los derechos consagrados en el Pacto".58 A pesar de ello, el mismo órgano de la ONU halló que el progreso reciente no había sido suficiente, y que había aumentado el número de personas que viven en la pobreza y en la extrema pobreza en México.59 Una de las expresiones de este serio problema es la de los niños de la calle, común a varios países del hemisferio, y al cual México lamentablemente no es ajeno.60 En todo caso, la tendencia indica un importante principio de cumplimiento de las recomendaciones formuladas a tal efecto en su Informe sobre México, por lo que la CIDH insta a dicho Estado a que aumente la atención a los sectores más necesitados de la población.

IX. LOS DERECHOS DE LA MUJER

46. La CIDH recomendó en su Informe sobre México que dicho Estado supervisara el cumplimiento de normas nacionales e internacionales contra la discriminación laboral; que tome medidas para combatir la violencia contra la mujer, en particular que ratifique la Convención de Belém do Pará; que investigue y sancione a los funcionarios que abusen de mujeres detenidas, y a quienes colocan dispositivos intrauterinos en establecimientos de salud sin consentimiento de las mujeres; y, en general, que promueva el desarrollo igualitario de la mujer en México.61

47. Cabe destacar, en primer lugar, que el 12 de noviembre de 1998, el Estado mexicano depositó el instrumento de ratificación de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Pará). La Comisión celebra esta iniciativa del Estado mexicano, que constituye el cumplimiento de la recomendación formulada en tal sentido en su Informe sobre México,62 así como en su Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre la Condición de la Mujer en las Américas" publicado en 1998 ("Informe sobre la Condición de la Mujer en las Américas").63 La Comisión continuará prestando atención al desarrollo de normas internas para la aplicación efectiva de dicho instrumento internacional en México.

48. Adicionalmente, el Estado informó a la CIDH que había firmado el Protocolo Facultativo de la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, y que "acordó el retiro de reservas o declaraciones previamente formuladas a la Convención sobre la Nacionalidad de la Mujer Casada, a la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos".64

49. El 1º de febrero de 2000, en respuesta a una solicitud de la CIDH, el Estado mexicano remitió información relativa al Informe sobre la Condición de la Mujer en las Américas. En dicha comunicación, el Estado informó que se había analizado minuciosamente la legislación federal con el fin de "verificar su congruencia" con instrumentos internacionales y "proponer las modificaciones necesarias para que pueda la igualdad jurídica de varones y mujeres traducirse en una igualdad real de oportunidades para el desarrollo de unos y otras".65 Los resultados de dicho análisis fueron distribuidos a los Poderes Ejecutivo y Legislativo de todo el país, Comisiones de Derechos Humanos y organismos estatales. El Estado mexicano menciona como resultados concretos los proyectos de ley vinculados a los derechos de la mujer en Oaxaca, Nuevo León y en el Distrito Federal, así como la instalación de Comisiones de Equidad y Género en 15 estados de la República.

50. La información oficial recibida también destaca la realización de seis talleres regionales sobre violencia intrafamiliar organizados por la Comisión Nacional de la Mujer66 y de "Talleres sobre la aplicación en México de la Convención de Belém de Pará" destinados a jueces civiles y penales. La CIDH recuerda que el problema de la violencia familiar en México, al igual que en los demás Estados del hemisferio, tiene además como víctima a niños y niñas. 67 Otras actividades incluyen un "Programa de atención telefónica a mujeres" en San Luis Potosí y la realización de "Jornadas de Radiodifusión Jurídica acerca de los derechos humanos, colectivos y ciudadanos de las mujeres indígenas", organizadas por el Instituto Nacional del Indígena.

51. A pesar de lo anterior, la CIDH ha recibido información sobre graves casos de violencia contra la mujer en México. El Comité de Derechos Humanos de la ONU expresó su preocupación por "el nivel de violencia que existe contra las mujeres, incluyendo los muchos casos denunciados de secuestro y asesinato que no han conducido a arrestos o procesamiento de los culpables y las numerosas alegaciones de violación o tortura perpetradas por las fuerzas de seguridad a las mujeres detenidas, que éstas no se atreven a denunciar". 68

X. EL DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN

53. En su informe, la CIDH recomendó al Estado mexicano que adopte medidas reglamentarias para hacer efectivo el derecho a la libertad de expresión; que garantice el ejercicio de este derecho; y que investigue y sancione el hostigamiento y los atentados contra defensores de derechos humanos y miembros de organizaciones sociales.69

54. No se ha recibido información acerca de avances en la reglamentación de normas constitucionales, desde la aprobación de su Informe sobre México. La Red Mexicana de Protección a Periodistas y Medios de Comunicación informó cuanto sigue:

México es uno de los siete países en el mundo con mayores rezagos en materia de derecho de la información. Nuestra Ley de Imprenta data de 1917 y si realmente se acatara revelaría su fondo restrictivo y autoritario. La Ley Federal de Radio y Televisión se expidió en 1960 y salvo ligeras modificaciones reglamentarias se mantiene inalterable, pese al evidente desarrollo tecnológico de los medios electrónicos en épocas recientes. Aunado a ello, la propia evolución político-social y el gradual ensanchamiento de los cauces democráticos patentizan la necesidad de incorporar, dentro del marco jurídico, nuevas disposiciones tendientes a garantizar y hacer respetar las libertades de expresión e información.70

55. Debe mencionarse la diligente atención prestada por el Estado mexicano, en el marco de las medidas cautelares previstas en el artículo 29 del Reglamento de la Comisión, a una denuncia sobre amenazas contra la vida y la integridad física del periodista Jesús Barraza Zavala.71 Por otra parte, no se ha registrado avance alguno en la investigación del asesinato de los periodistas Héctor Félix Miranda y Víctor Manuel Oropeza, que fueron mencionados en el informe de la CIDH sobre México72 y decididos durante 1999.73

56. El Comité de Derechos Humanos de la ONU expresó su preocupación por los obstáculos a la libre circulación de extranjeros en México, sobre todo de los miembros de las ONGs que investigan violaciones de derechos humanos en dicho país, consistentes en la revocación de permisos de residencia y rechazo de solicitudes de visa.74 Igualmente, el Lawyers Committee for Human Rights (Comité de Abogados por los Derechos Humanos) publicó un estudio en el cual concluye que las restricciones legales y políticas aplicadas por el Estado mexicano a las ONGs de derechos humanos "debilitan y a veces violentan el derecho de libertad de asociación".75 Entre los desarrollos positivos en esta materia, se han efectuado reformas normativas en México referentes a las garantías judiciales en los procedimientos de expulsión de extranjeros, lo cual fue analizado por la Comisión en el marco de una caso individual sobre dicho país.76

57. Finalmente, cabe mencionar las denuncias sobre ataques y amenazas en 1999 contra Digna Ochoa y Plácido y varios defensores que cumplen su tarea en el Centro de Derechos Humanos "Miguel Agustín Pro Juárez" de dicho país. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, a solicitud de la CIDH, ordenó en noviembre de 1999 medidas provisionales en favor de los miembros del PRODH por considerar que la seguridad de los mismos estaba en grave riesgo y con el fin de evitarles daños irreparables.77 La Comisión valora la pronta atención del Estado mexicano a dicho requerimiento de la Corte Interamericana, aunque las amenazas de muerte siguieron, por lo cual, a la fecha de adopción del presente informe, las medidas provisionales se mantienen en vigor.78 La CIDH reitera de manera enfática la gran importancia de la tarea cumplida por los defensores de derechos humanos en todos los países del hemisferio americano,79 y seguirá observando atentamente los acontecimientos en México.

XI. CONCLUSIONES

58. El proceso de cambio y el desarrollo que había notado la Comisión en su Informe sobre México sigue con el impulso del Estado mexicano y de las distintas expresiones de la sociedad civil. Los avances logrados se verifican especialmente en materia de ampliación de compromisos internacionales de derechos humanos, así como en importantes iniciativas de fortalecimiento institucional. Al respecto, la CIDH destaca la ratificación de instrumentos interamericanos y de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana; las medidas que apuntan al fortalecimiento de la independencia de la CNDH; así como la amplia gama de programas gubernamentales destinados a crear una conciencia nacional de respeto a los derechos humanos. Asimismo, es vigoroso el aporte que brinda a estas iniciativas la sociedad civil, representada por todo tipo de asociaciones y organizaciones, en un marco de creciente apertura política.

59. El volumen de información disponible a la CIDH, que se ha reflejado en el presente informe, es un indicador de la atención prestada por la comunidad internacional y por el pueblo y Gobierno de México a la situación de los derechos humanos en dicho país. La información también revela que son aún numerosas las deficiencias y asignaturas pendientes, que se mencionan en este informe. En particular, la Comisión ha constatado que la impunidad en México sigue siendo un problema de gran preocupación, por lo cual considera fundamental que dicho Estado adopte medidas firmes para garantizar la investigación y sanción de violaciones de derechos humanos, con estricto respeto a las normas de debido proceso.

60. Al concluir este informe de seguimiento, la Comisión insta al Estado mexicano que siga desarrollando el diálogo permanente con todos los sectores de la sociedad civil, y que continúe la promoción de los derechos humanos, el fortalecimiento de la administración de justicia, y la protección de los derechos de todos sus habitantes, en particular de los desplazados, de los indígenas, de las mujeres, de los niños, de los defensores de derechos humanos, de los periodistas y de los marginados. En el marco de sus funciones, la CIDH seguirá con gran interés la evolución de la situación de los derechos humanos en México.