... continuación

B.          Posición del Estado 

87.          En su respuesta original a la petición, así como en su primer y segundo escrito con observaciones complementarias y en el resumen posterior a la audiencia del 22 de marzo de 1999, el Estado presentó varios argumentos en relación con la admisibilidad y los méritos de la petición. Además, el Estado brindó información detallada respecto al funcionamiento de los mecanismos disponibles para la revisión de la detención de los cubanos del Mariel y suministró detalles en relación con los antecedentes y la condición de varios peticionarios y particulares. 

1.           Antecedentes de la situación de los cubanos del Mariel 

88.          En sus observaciones iniciales del 9 de octubre de 1987 presentadas a la Comisión, el Estado brindó detalles en relación con los antecedentes de la situación de los cubanos del Mariel en Estados Unidos.  De acuerdo con el Estado, la petición fue presentada en nombre de un subgrupo de aproximadamente 125.000 cubanos que llegaron a los Estados Unidos en 1980 como parte de un éxodo masivo, desde Mariel, Cuba.  Todos los miembros de este subgrupo estaban detenidos en varios centros de Estados Unidos en momentos de interponerse la petición ante la Comisión. 

89.          El Estado indica que el éxodo de cubanos del Mariel fue desatado por la ocupación de la Embajada peruana por más de 10.000 cubanos que deseaban abandonar Cuba.  En relación con ese incidente, el 14 de abril de 1980, el Presidente de Estados Unidos autorizó la admisión en Estados Unidos, como refugiados, a 3.500 de esos cubanos que se encontraban en la Embajada Peruana, siempre que satisfacieran los requisitos de la legislación estadounidense aplicable en materia de inmigración y refugio. 

90.          Sin embargo, sostiene Estados Unidos que el transporte ordenado de estas personas por vía aérea fue casi inmediatamente detenido por el Gobierno cubano, el cual, el 20 de abril de 1980, anunció que todos los cubanos que desearan ir a los Estados Unidos estaban en libertad de embarcarse en el Puerto de Mariel.  En consecuencia, personas de Miami empezaron de inmediato a viajar entre la Florida y Cuba para transportar a cubanos que esperaban en el Mariel, para traerlos a Estados Unidos.  De acuerdo con el Estado, el Gobierno de los Estados Unidos reclamó la cesación inmediata de esta actividad y el 23 de abril de 1980 los Guardacostas y el Servicio de Aduana de los Estados Unidos empezaron a emitir advertencias en inglés y español en el sentido de que la participación en la creciente flotilla era ilegal y que el INS detendría a quienes trataran de transportar cubanos a Estados Unidos sin visas válidas.  Análogamente, entre el 23 y el 27 de abril de 1980, cuando el Departamento de Estado de Estados Unidos, a través de la Sección de Intereses de Estados Unidos en La Habana y el Vicepresidente de Estados Unidos, reiteraron públicamente el carácter ilegal del transporte de extranjeros indocumentados a Estados  Unidos, exhortaron a poner fin al transporte de pequeñas embarcaciones y reclamaron el cumplimiento de la ley de inmigración de Estados Unidos. 

91.          Eventualmente incapaz de contener el creciente número de embarcaciones que transportaban cubanos a Estados Unidos, el Estado indica que la Marina y los Guardacostas estadounidenses emprendieron operaciones de rescate y empezaron a canalizar los buques que se acercaban a Key West, Florida, en un intento de mantener el control del arribo de cubanos.  Además, el Presidente de los Estados Unidos ejerció su autoridad, al amparo de la Ley de Migración y Asistencia a Refugiados de 1962 y asignó US$ 10 millones para tramitar, transportar y atender a los cubanos que llegaban. 

92.          El Estado afirma, además, que, en medio de esta situación, se supo que el Gobierno cubano había mezclado delincuentes comunes y personas con graves problemas mentales entre los que abandonaban Cuba.  En consecuencia, la Casa Blanca anunció que se pondría el máximo cuidado en las entrevistas a los que llegaban y que las personas con antecedentes penales que representaban una amenaza para el país o cuya presencia no fuera en el mejor interés de Estados Unidos, serían objeto de arresto, detención y deportación a su país. 

93.          La corriente incontrolada de cubanos hacia los Estados Unidos continuó hasta fines de septiembre de 1980.  Hasta entonces, el Estado afirma que su Gobierno reiteradamente reclamó la suspensión de los ingresos ilegales y advirtió que se aplicarían las leyes de inmigración que incluían la confiscación de buques y el procesamiento penal y que los Guardacostas habían empezado a intentar la intercepción de buques.  Al mismo tiempo, el Presidente de Estados Unidos anunció que, por razones humanitarias, el país aceptaría los fugitivos preseleccionados de Cuba, específicamente, quienes habían buscado refugio en la Sección de Intereses de Estados Unidos o en la Embajada de Perú en La Habana y, sin duda, los presos políticos y los familiares cercanos de los residentes permanentes en los Estados Unidos. 

94.          A este respecto, el Estado acusa a los peticionarios de “falsificar burdamente” la declaración del Presidente de que los Estados Unidos recibirían a los cubanos “con el corazón y los brazos abiertos”, y afirma que esta declaración del Presidente debe interpretarse en el contexto de otras declaraciones formuladas durante las travesías desde el Mariel.  El Estado sostiene, además, que, en todo caso, comentarios de esta naturaleza formulados por el Presidente de los Estados Unidos no pueden respaldar la sugerencia de que se suspendieron las leyes de inmigración en beneficio de los 125.000 cubanos que eventualmente arribaron a Estados Unidos.  El Estado subraya a este respecto que el Presidente de los Estados Unidos constantemente recalcó la necesidad de aplicar las leyes de inmigración, procurando, al mismo tiempo, dar un trato humano, teniendo en cuenta las circunstancias de los cubanos del Mariel. 

95.          Además, el Estado sostiene que el Presidente expresó su intención de resolver el problema que planteaban los elementos delictivos que presuntamente se habrían incluido en el transporte de cubanos y en junio de 1980 dio instrucciones para que “los cubanos que se identificaran como autores de delitos en Cuba fueran recluídos bajo medidas de seguridad” y ordenó la “iniciación de procedimientos de exclusión contra quienes hubieran violado la legislación estadounidense mientras esperaban el reprocesamiento o la reubicación”. 

96.          El traslado de cubanos continuó hasta el 26 de septiembre de 1980,en que el Presidente de Cuba, Fidel Castro, cerró el Puerto Mariel y ordenó la partida de todas las embarcaciones que esperaban pasajeros.  De acuerdo con el Estado, finalmente, llegaron a Estados Unidos en esa época más de 125.000 cubanos sin visa.  De éstos, más de 23.000 admitieron haber tenido antecedentes penales en Cuba.  Cuando concluyó el proceso inicial de selección en agosto de 1981, aproximadamente 1.800 permanecieron detenidos por sospecha o admisión de antecedentes penales que los harían no elegibles para su admisión en Estados Unidos y, posiblemente, un peligro para la comunidad.   El Estado también reconoció que una serie de otros cubanos del Mariel fueron detenidos por graves problemas médicos o psiquiátricos. 

97.          El Estado señaló, además, que aproximadamente 123.000 del total de 125.000 cubanos del Mariel habían sido liberados conforme a la facultad de otorgar la libertad condicional del Procurador General, pese a carecer de toda documentación de inmigración y de derecho a ingresar a Estados Unidos.  En efecto, de acuerdo con el Estado, “todas las decisiones sobre liberación y detención se adoptaron en esencia sobre la base de lo que los cubanos declararon a los funcionarios de inmigración sobre sí mismos, dado que el Gobierno cubano no proporcionó antecedente alguno”. 

98.          En las observaciones del 9 de octubre de 1987, el Estado también confirmó que algunos de los cubanos del Mariel que fueron inicialmente liberados empezaron a cometer delitos en Estados Unidos y que algunos de sus arreglos de patrocinio se habían desbaratado.  En consecuencia, el 12 de noviembre de 1980, el INS emitió directrices para la revocación de la libertad condicional, disponiendo dicha revocación en los casos en que se suspendieran los arreglos de patrocinio, “si el extranjero carece de medios de sustento, domicilio fijo y patrocinador”  y, en los casos delictivos, si “un extranjero es condenado por un delito menor grave o un delito grave.”  De acuerdo con el Estado, esas directrices fueron revisadas en dos oportunidades, de manera que en marzo de 1983 se revocaría la libertad condicional de todo cubano del Mariel que haya sido “condenado en Estados Unidos por un delito grave o un delito menor grave y… que haya concluido la porción de reclusión de su sentencia” o si “presenta un peligro claro e inminente para la comunidad o para sí mismo”. 

99.          El Estado argumenta también que a lo largo de este período el Gobierno de Cuba se negó a recibir a ninguno de los nacionales cubanos que fueron excluidos de Estados Unidos y mantenidos en reclusión.  Dado que esto creó la posibilidad de que los cubanos excluidos quedaran detenidos indefinidamente, el Procurador General aprobó un Plan de revisión de la situación de los cubanos en julio de 1981 (en adelante, “el Plan de revisión de la situación de los cubanos”), que fue revisado oportunamente y en el cual en 1984 disponía que paneles del Departamento de Justicia formularían recomendaciones de libertad condicional sobre la base de los antecedentes penales, las infracciones disciplinarias durante la detención y el progreso en los programas de trabajo institucional y de capacitación.  El Plan de revisión de la situación de los cubanos funcionó aproximadamente de julio de 1981 a diciembre de 1984 y, de acuerdo con el Estado, más de 2.000 cubanos obtuvieron la libertad condicional al amparo del Plan, pasando a centros de recuperación o a vivir con patrocinadores.  Los detalles del Plan de revisión de la situación de los cubanos se describe en la Parte III(B)(2) del presente Informe. 

100.          Posteriormente, de acuerdo con el Estado, el Gobierno de Estados Unidos y el Gobierno de Cuba suscribieron un acuerdo en 1984 por el que se disponía el regreso de 2.746 cubanos del Mariel excluidos a Cuba y la reanudación de la inmigración normal  de Cuba a Estados Unidos.  En consecuencia, el Procurador General suspendió el Plan de revisión de la condición de los detenidos el 12 de febrero de 1985, en la expectativa de que los cubanos detenidos serían retornados a Cuba en poco tiempo.  A esa altura, se había otorgado la libertad condicional en el marco del Plan de revisión de la condición de los detenidos a unos 2.040 cubanos detenidos. 

101.          El Estado sostiene, además, que en mayo de 1985 el Gobierno cubano unilateralmente –y, a juicio del Estado, indebidamente- suspendió la implementación del acuerdo de repatriación, después de haber regresado solamente 201 cubanos excluibles.  El Gobierno cubano aparentemente sostuvo que la suspensión del acuerdo se debía a un cambio en la programación de la Voz de América e indicó que reanudaría la implementación  de sus obligaciones si la Voz de América dejaba de lado su nueva programación.  Sin embargo, de acuerdo con el Estado, la radiodifusión era una cuestión totalmente inconexa con la sustancia del acuerdo de migración y con la obligación legal internacional de Cuba de aceptar el regreso de sus nacionales y, más aún, el Gobierno cubano había sabido del cambio de la programación antes de concertar el acuerdo de migración.  La implementación del acuerdo de 1984 fue, pues, suspendida desde 1985.  El Estado agrega que el Gobierno de los Estados Unidos y el Gobierno de Cuba han debatido la reanudación del acuerdo y que ambos gobiernos siguen “respaldando el concepto” de reanudar la implementación.  El Estado también ha indicado que, pese a los hechos vinculados al acuerdo de repatriación, 1.294 cubanos del Mariel obtuvieron la libertad condicional de acuerdo con los procedimientos normales pertinentes del INS entre septiembre de 1985 y septiembre de 1987.  Aparte de los procedimientos normales de otorgamiento de libertad condicional, sin embargo, no existía en vigencia durante ese lapso mecanismo  alguno para liberar a los detenidos cubanos de la autoridad federal, hasta que se aprobó el Plan de revisión de la situación de los cubanos en mayo de 1987 para otorgar procedimientos particulares de revisión de la detención de los cubanos del Mariel. 

102.          En sus observaciones de octubre de 1987, el Estado describió su Plan de revisión de la situación de los cubanos, detalles del cual se examinan en la Parte III(B)(2) del presente Informe.  A la fecha de sus observaciones de octubre de 1987, el Estado confirmó que el Plan de revisión de la situación de los cubanos se encontraba funcionando desde hacía cuatro meses y que se habían revisado 891 casos y 570 habían merecido la recomendación de libertad condicional.  También a esa altura, se recomendó la prolongación de la detención de otros 310 individuos y, en la misma fecha, el Comité de Revisión de la Oficina Central había concurrido en 557 decisiones de liberación y 210 decisiones de detención.  El saldo de las recomendaciones del Plan de revisión de la situación de los cubanos esperaba la homologación entonces en la Oficina Central.  Además, se había otorgado libertad condicional a 42 cubanos que pasarían a proyectos de recuperación y a 34 que pasarían a vivir con familiares, lo que arroja un total de 76 individuos con libertad condicional. 

103.          Ademas, a la fecha de sus observaciones del 9 de octubre de 1987, el Estado indicó que se encontraban detenidos 3.625 cubanos del Mariel y que el Gobierno de los Estados Unidos preveía la “continuación del ritmo de otorgamiento y revocación de la libertad condicional de acuerdo con la conducta y las circunstancias de cada cubano del Mariel hasta que el Gobierno cubano cumpliera sus obligaciones en virtud del derecho internacional y del acuerdo de repatriación de los cubanos del Mariel, de aceptar el retorno de los cubanos que fueran excluidos de Estados Unidos”. 

104.          De acuerdo con las observaciones presentadas por el Estado el 19 de enero de 1988, el 20 de noviembre de 1987, los Gobiernos de Estados Unidos y Cuba anunciaron que reanudarían de inmediato la implementación del acuerdo de migración de 1984 estableciendo procedimientos normales de migración entre ambos países.  Por lo tanto, el Estado sostuvo que con la reanudación del acuerdo volverían a regir los procedimientos normales de migración y que Cuba había acordado aceptar el retorno de 2.746 cubanos del Mariel excluibles e identificados por Estados Unidos. 

105.          A esa altura, independientemente de los acuerdos de migración, el Procurador General de Estados Unidos decidió que todos los cubanos del Mariel destinados a regresar en el marco del acuerdo obtendrían una revisión de su caso por  parte del Panel Examinador Especial del Departamento de Justicia, antes de adoptar la decisión final de retorno. 

106.          Además, en sus observaciones del 22 de marzo de 1999, el Estado envió a la Comisión una copia de la declaración formulada el 4 de febrero de 1999 por Michael E. Ranneberger, Coordinador, Oficina de Asuntos Cubanos, Departamento de Estado, en relación con la situación de las deliberaciones con el Gobierno de Cuba acerca del retorno de nacionales cubanos como los peticionarios, que habían sido excluidos de Estados Unidos por haber sido condenados por delitos graves y ordenada su exclusión, deportación o retiro de Estados Unidos.  La declaración indicaba, en parte, que: 

2. Durante casi dos décadas, Estados Unidos ha estado examinando con las autoridades cubanas la cuestión del regreso de los cubanos excluibles.  En 1984, Estados Unidos  y Cuba llegaron a un acuerdo para el retorno de 2.746 delincuentes cubanos que habían arribado a Estados Unidos durante la inmigración del Mariel.  Casi 1.400 de esos cubanos incluidos en la lista de 1984 han regresado a Cuba.  Cuando se alcanzó el acuerdo en 1984, quedó claro que los nombres no constituían una lista definitiva y que en el futuro se identificarían otros cubanos excluibles.

3. En los últimos años, funcionarios de Estados Unidos se han estado reuniendo periódicamente con el Gobierno de Cuba para examinar las cuestiones de inmigración pendientes, incluido el regreso de nacionales cubanos condenados por delitos graves y respecto de los cuales se ordenó la exclusión, deportación o retiro de Estados Unidos.

4. En un empeño por normalizar las relaciones de migración entre los dos países, Estados Unidos y Cuba concertaron nuevos acuerdos el 9 de septiembre de 1994 y el 2 de mayo de 1995, respectivamente, para fomentar la migración segura, legal y ordenada y detener los peligrosos viajes de embarcaciones por los estrechos de la Florida.  Además, el acuerdo de septiembre de 1994 disponía expresamente que Estados Unidos y Cuba “convenían continuar las deliberaciones en torno al regreso de nacionales cubanos excluidos de Estados Unidos.”

5. Las delegaciones de ambos países han seguido reuniéndose periódicamente para examinar las cuestiones de migración, incluido este tema.  La última ronda de conversaciones se celebró el 4 de diciembre de 1998 en La Habana.  La delegación de Estados Unidos está encabezada por el Departamento de Estado e incluye a funcionarios del Servicio de Inmigración y Naturalización .  No puedo entrar en la sustancia de un intercambio diplomático delicado en un foro público.  Puedo confirmar que el retorno de los nacionales cubanos excluidos de los Estados Unidos, condenados por delitos graves y respecto de los cuales se ordenó la exclusión, deportación o retiro del país sigue siendo tema de deliberación entre ambos gobiernos. 

2.       Detención y revisión de extranjeros excluibles y de los cubanos del Mariel en el marco de la Ley de Inmigración y Naturalización de Estados Unidos, el Plan de revisión de la condición de los detenidos  y el Plan de revisión de la situación de los cubanos 

107.          En sus observaciones del 19 de enero de 1988 y en observaciones posteriores, el Estado ofreció un examen de los aspectos de la Ley de Inmigración y Naturalización de Estados Unidos que consideró relevantes para la situación de los cubanos del Mariel.  También suministró detalles de los dos procedimientos administrativos principales formulados por el Estado para revisar la detención de los cubanos del Mariel, el Plan de revisión de la condición de los detenidos y el Plan de revisión de la situación de los cubanos.  

a.          Ley de Inmigración y Naturalización y jurisprudencia pertinente 

108.          De acuerdo con la legislación sobre inmigración y naturalización de Estados Unidos, que se rige básicamente por la Ley de Inmigración y Naturalización (“INA”) de ese país, “extranjeros excluibles” son aquellos comprendidos dentro de una de las 33 categorías específicas de extranjeros “excluidos para su admisión en Estados Unidos”[12] en virtud de la sección 212(a) de la Ley de Inmigración y Nacionalidad (“INA”), 8 U.S.C. parágrafo 1182(a) de Estados Unidos. Estas categorías se vinculan, entre otros, a fundamentos vinculados a la salud, fundamentos penales y afines, fundamentos de seguridad y afines y la ausencia de la documentación requerida.  Los extranjeros excluibles normalmente tienen que partir inmediatamente y permanecen detenidos con fines de control de inmigración, si es posible en la frontera, hasta que abandonan el país.[13]  Esos extranjeros tienen el derecho a una revisión de la legalidad de su detención por la vía del recurso de habeas corpus ante la Justicia Federal, pero la INA no limita el plazo durante el cual pueden permanecer detenidos.[14]  

109.          El Procurador General libera a los extranjeros excluibles de la detención de inmigración y permite su presencia física en Estados Unidos a través del uso de la facultad de otorgar “libertad condicional”. [15]  El uso de esta facultad está sin embargo limitada estatutariamente a los casos en que medien “razones de emergencia” o en los que la liberación “es estrictamente en el interés público”. [16]  Además, la facultad de otorgar la libertad condicional es discrecional y no otorga derecho alguno al extranjero excluible.[17] 

110.          La facultad de otorgar libertad condicional puede utilizarse no sólo para liberar a un extranjero excluible de la detención de inmigración mientras está pendiente el regreso a su país, sino también para permitir que un extranjero excluible permanezca indefinidamente en Estados Unidos por razones humanitarias de peso, como lo es garantizar la unión de la familia.  Sin embargo, cuando se han cumplido los propósitos del otorgamiento de libertad condicional, ésta es revocada y el extranjero regresa a la custodia y recibe un tratamiento igual al de cualquier otro solicitante de admisión en Estados Unidos.[18]  Habitualmente, el otorgamiento de libertad condicional está también condicionado, por ejemplo, al buen comportamiento del extranjero o al depósito de una fianza, y normalmente termina cuando se incumplen las condiciones.[19] 

111.          Como cuestión legal, las personas que obtienen libertad condicional no se consideran “admitidas” en Estados Unidos.  Por el contrario, “conceptualmente, siguen encontrándose siempre en la frontera, procurando la admisión, y su presencia física dentro de Estados Unidos no modifica su condición de extranjero excluible.” [20]  De acuerdo con el Estado, esta doctrina y sus implicaciones son importantes para la administración flexible y humanitaria de las leyes de inmigración puesto que, “al permitir que el Procurador General acceda al pedido de libertad condicional del extranjero sin renunciar a su autoridad de excluirlo, facilita una política más generosa de otorgamiento de la libertad condicional”.[21] 

112.          Si un extranjero excluible que se encuentra en libertad condicional viola las condiciones de su libertad condicional o comete un delito y es recluido por las autoridades federales, estaduales o locales, el INS normalmente es notificado de ello.  La utilización del proceso de selección permite que el INS revise normalmente los antecedentes penales del extranjero y, si se considera que la libertad condicional del extranjero es contraria al interés público, recomienda su detención.  En consecuencia, una vez que el extranjero completa el total o, en algunos casos, parte de su sentencia, es devuelto al INS y detenido por este Servicio o por la Dirección Federal de Penitenciarías.[22] 

113.          Con respecto a la detención de cubanos del Mariel en particular, el Estado indicó en sus observaciones del 19 de enero de 1988 que prácticamente todos los cubanos que llegaron embarcados desde el Mariel eran excluibles en virtud de la Sección 212(a) de la INA por falta de documentación adecuada y que algunos de los cubanos del Mariel que fueron detenidos también poseían antecedentes de comportamiento delictivo o graves enfermedades mentales.[23]  

114.          A este respecto, el Estado aclaró, en sus observaciones  del 19 de enero de 1988, que, con la excepción de unos 100 a 150 cubanos del Mariel que fueron detenidos en forma continua desde su arribo a Estados Unidos en 1980, todos los cubanos del Mariel que se encontraban entonces bajo detención de inmigración lo estaban debido a que habían cometido delitos cuando se encontraban bajo libertad condicional o habían violado de alguna otra manera las condiciones de la libertad condicional. 

115.          Por último, el Estado observa que, en general, las personas que están en libertad condicional no pueden transformarse en extranjeros residentes permanentes o en ciudadanos estadounidenses.  Afirma que, sin embargo, la gran mayoría de los 125.000 cubanos del Mariel que llegaron en 1980 pueden transformarse en residentes permanentes o ciudadanos de Estados Unidos en razón de una ley especial aprobada en 1966 y que permanece vigente, por la cual se permite que nacionales cubanos físicamente presentes en Estados Unidos por dos años o más ajusten su condición.[24]  El Estado señala, además, que esta ley en general no permite el ajuste de la condición de aquellos cubanos que son excluibles por graves problemas de salud mental o porque han cometido delitos.  De manera que, de acuerdo con el Estado, muchos de los detenidos cubanos del Mariel que tienen la libertad condicional muy probablemente mantendrán esa condición mientras se les permita permanecer en Estados Unidos, suponiendo que no vuelven a violar la condición de persona en libertad condicional y que, dado que siguen siendo excluibles, desde el punto de vista jurídico, siguen siempre sujetos al retorno a Cuba.[25] 

b.                 Plan de revisión de la condición de los detenidos 

116.          Como se indicó anteriormente, habida cuenta de la negativa del Gobierno de  Cuba  de aceptar el regreso de los cubanos del Mariel excluibles y la posibilidad resultante de que estos extranjeros puedan permanecer detenidos en forma indefinida, el Procurador General adoptó un Plan de revisión de la condición de los detenidos en julio de 1981, que permaneció vigente aproximadamente hasta diciembre de 1984.  Este Plan fue revisado oportunamente, y en 1984 disponía que paneles del Departamento de Justicia formularían recomendaciones de libertad condicional sobre la base de los antecedentes penales, las infracciones disciplinarias cometidas durante la detención y los progresos en los programas de labor institucional y capacitación. 

117.          De acuerdo con el Plan de revisión de la condición de los detenidos, la liberación se recomendaba únicamente si el Panel convenía que: 1. El detenido era en el momento una persona no violenta; 2. El detenido probablemente seguiría siendo no violento; y 3. El detenido difícilmente cometería un delito después de ser liberado.[26]  El Plan de revisión de la condición de los detenidos también disponía que “las dudas inquietantes deben… resolverse en contra del detenido pues es a éste a quien corresponde la carga de convencer a los participantes en la revisión de que reúne las condiciones para la liberación…”. [27]  Además, la libertad condicional real del detenido exigía la aprobación del Comisionado del INS o de su representante[28] y el patrocinio para permanecer en un centro de recuperación.[29]  Además, la libertad condicional podía ser revocada si el extranjero violaba las condiciones de la libertad condicional, sea por la posesión de armas o drogas, la violación de los horarios del centro de recuperación o la no participación en los programas de tratamiento, o si el Panel “descubre información adversa vinculada al detenido que no se puso a disposición del Panel durante el proceso  de revisión”. [30] 

c.                  Plan de revisión de la situación de los cubanos 

118.          En sus observaciones del 2 de julio de 1988, el Estado también brindó detalles respecto de la operación del Plan de revisión de la situación de los cubanos, sobre la base de las normas federales pertinentes y de las instrucciones del INS que se describen más adelante.  Sin embargo, el Estado sostuvo que suministró este panorama con fines exclusivamente informativos puesto que, a su juicio, la Declaración Americana no exige la existencia de procedimientos de revisión como los previstos en el Plan. 

119.          El 28 de diciembre de 1987, el Departamento de Justicia de los Estados Unidos dictó las normas para la determinación de la libertad condicional de los cubanos del Mariel[31]  que establecen el marco para el Plan de revisión de la situación de los cubanos.  De acuerdo con el Plan, en caso de revocación de la libertad condicional de un detenido, el proceso de revisión comúnmente se iniciará dentro del plazo de tres meses a partir de la revocación de su libertad condicional anterior.  Para los detenidos cuyos casos han sido previamente revisados y que han permanecido bajo detención, la revisión subsiguiente comenzará en el plazo de un año a partir de la desestimación de la libertad condicional.  Además, el director del Plan de revisión de la situación de los cubanos puede fijar la revisión del caso de un detenido en cualquier momento que lo considere necesario.[32] 

          120.          Con respecto a los procedimientos seguidos en el marco del Plan de revisión de la situación de los cubanos, la revisión de la libertad condicional empieza con una revisión del expediente del detenido a cargo del director o de un panel integrado por dos funcionarios del INS.[33]  Si el director o el panel del INS  recomienda que el detenido sea puesto en libertad condicional después de examinar el expediente, se remite una recomendación por escrito, incluyendo una breve declaración de los factores que se consideraron pertinentes para la recomendación, al Associate Commissioner for Enforcement o a quien éste designe, el cual decidirá si ejerce su discreción para otorgar la libertad condicional.[34]  Antes de recomendar la liberación, el panel debe llegar a la conclusión de que: i)  el detenido es actualmente una persona no violenta; ii) el detenido probablemente siga siendo no violento; iii) el detenido difícilmente plantée una amenaza para la comunidad después de su liberación, y iv) el detenido difícilmente viole las condiciones de su libertad condicional.[35] 

121.          Para llegar a las conclusiones, se instruye a los paneles para que ponderen factores tales vinculados al detenido como las infracciones disciplinarias cometidas durante la detención, los antecedentes penales, los informes psiquiátricos y psicológicos, la participación en programas de trabajo, educación y capacitación profesional durante la detención, su vínculo con los Estados Unidos, la probabilidad de que evada la acción de la justicia y “toda otra información que demuestre si el detenido se ajustará a la vida en una comunidad, puede participar en futuros actos de violencia, puede intervenir en futuras actividades delictivas o violar las condiciones de la libertad condicional”.[36] 

122.          Si el director o el panel recomienda el no otorgamiento de la libertad condicional sobre la base del examen de los antecedentes, a discreción del director, se fija para el detenido una entrevista personal ante el panel.[37]  Durante la entrevista, el detenido puede estar acompañado por una persona de su elección que pueda asistirlo en el momento de la entrevista para responder a las preguntas.[38]  Treinta días antes de la entrevista programada, se notifica al detenido especificándole la fecha y la hora de la entrevista y explicándosele el proceso de la entrevista.  La notificación incluye también una solicitud al detenido de que especifique si desea contar con la asistencia de un representante en la audiencia.  En el caso de los detenidos que indican que desean contar con dicha representación pero no especifican un nombre, el director les ofrece una lista de abogados dispuestos a ayudar a los detenidos pro bono, por lo menos dos semanas antes de la entrevista. 

123.          Las “instrucciones” para el INS sobre el Plan de revisión de la situación de los cubanos, que el Estado suministró con las observaciones del 2 de julio de 1988, disponen que el detenido debe tener acceso a su expediente y a su representante personal en forma oportuna, no más allá de cinco días antes de la entrevista.  Toda la información del expediente puede ser inspeccionada, sujeto a algunas excepciones, incluida la información que pueda revelar el nombre o identificar a informantes, vinculada a una investigación policial o judicial en curso o que la entidad investigadora ha solicitado no divulgar.  Deberá estar presente un intérprete en cada entrevista.[39] 

124.          Durante la entrevista, el panel del INS formula preguntas al detenido sobre sus antecedentes penales, sus antecedentes carcelarios, sus vínculos a los Estados Unidos y otros factores relevantes para decidir si recomienda al detenido para obtener la libertad condicional de acuerdo con las normas dispuestas en el Plan de revisión de la situación de los cubanos. Luego, se formula una recomendación en contra o a favor de la libertad condicional que se remite al Associate Commissioner for Enforcement o a quien éste designe, el cual decide si concede la libertad condicional en ejercicio de su discrecionalidad.  Los detenidos que no obtienen la libertad condicional reciben una notificación de la intención de la denegación y luego una declaración más larga y específica de las razones de la desestimación.[40] 

125.          Los detenidos que son objeto de desestimación y que se encontraban en detención del INS al 28 de diciembre de 1987 obtienen automáticamente una revisión por una vez de la desestimación a cargo de un Panel Departamental establecido por el Procurador General Asociado de Estados Unidos, panel que está integrado por tres personas dentro del Departamento de Justicia, una de las cuales es un abogado, y otra de las cuales pertenece al Servicio de Relaciones con la Comunidad.[41]  Los empleados del INS no están representados en los Paneles Departamentales y estos paneles tienen facultad para otorgar la libertad condicional a su discreción.  En el caso de estas revisiones, el detenido es notificado de que será objeto de una nueva revisión a cargo del Panel Departamental y cuenta con treinta días para presentar una declaración escrita estableciendo todo factor que considere relevante para la consideración de la libertad condicional.[42]  Los Paneles Departamentales pueden decidir en base a los antecedentes documentales o pueden fijar una entrevista con el detenido. 

126.          Los detenidos que obtienen aprobación de la libertad condicional de parte del Comisionado Asociado o de un Panel Departamental son liberados después de detectarse un patrocinio o un lugar de residencia adecuado para ellos.[43]  Ello puede incluir la ubicación por parte del Servicio de Salud Pública de Estados Unidos, el Servicio de Relaciones Comunitarias de Estados Unidos en un centro de recuperación o proyecto comunitario aprobado, o la ubicación con un familiar cercano que sea residente permanente legal o ciudadano de Estados Unidos.[44]  Los detenidos que obtienen la libertad condicional tienen que cumplir todas las condiciones especiales establecidas en el otorgamiento de la libertad condicional y un Panel Departamental puede a su discreción suspender la aprobación de la libertad condicional a todo detenido antes de liberarlo cuando “en su opinión, la conducta del detenido o alguna otra circunstancia indique que la libertad condicional ya no es más adecuada”.  De acuerdo con el Estado, la ubicación con un patrocinante y las condiciones que se imponen a la libertad condicional tiene el propósito de reducir al mínimo los peligros para la seguridad pública y el orden público y maximizar la posibilidad de que el detenido se integre con éxito a la comunidad.[45] 

127.          El Estado también comunica que los miembros del Panel del INS tienen dos días de intensa capacitación para cumplir las funciones que les impone el Plan de revisión de la situación de los cubanos y cuentan con orientación en la conducción de las entrevistas.[46] 

3.                 Observaciones del Estado sobre la admisibilidad y los méritos 

128.          Con respecto a las denuncias legales de los peticionarios, el Estado ha solicitado que la Comisión declare que la petición es inadmisible, por dos razones principales.  En primer lugar, en sus observaciones del 22 de marzo de 1999, el Estado ha sostenido que la petición debe declararse inadmisible sobre la base de que los peticionarios no agotaron los recursos internos de la legislación nacional, puesto que siguen existiendo recursos para todos los cubanos del Mariel detenidos, a intervalos regulares, a través del Plan de revisión de la condición de los detenidos y/o el Plan de revisión de la situación de los cubanos.  Segundo, el Estado sostiene que la petición es inadmisible en razón de que no establece los hechos que constituyen una violación de los derechos a los que hace referencia la Declaración. 

129.          Abundando en este sentido, el Estado presentó dos argumentos principales en sus observaciones del 19 de enero de 1988:  1) que el Estado tiene autoridad absolutamente soberana para detener y excluir a los extranjeros excluibles, autoridad que no está restringida ni es de alguna otra manera objeto de derechos u obligaciones en virtud de la Declaración Americana, y 2) en ningún caso la detención de los cubanos del Mariel ha violado las normas de la Declaración Americana. 

a.       Autoridad absoluta del Estado para detener y retirar a los “extranjeros excluibles” 

130.          Con respecto al primer punto de sus observaciones del 18 de enero de 1988, el Estado afirma que la detención de los cubanos del Mariel en distintas oportunidades no refleja una violación de sus obligaciones internacionales sino que "resultó necesaria por la negativa de Cuba a aceptar el regreso de los detenidos, contrariamente a sus obligaciones en virtud del derecho internacional –la detención es impuesta no como castigo sino como medida de inmigración necesaria”.  Además, como el Estado argumenta que, dado que los cubanos del Mariel no disponen de un derecho sustancial en virtud del derecho internacional a la libertad de la detención estando pendiente su deportación, necesariamente carecen de derechos procesales en relación con la revisión de sus casos.  Sin embargo, el Estado “reinstituyó” un Plan de revisión especial para examinar cada caso y determinar si corresponde la liberación, a saber, si no existe “peligro para la comunidad o amenaza para la seguridad pública o la seguridad nacional”. 

131.          Más particularmente, el Estado argumenta que ninguna persona tiene derecho a un procedimiento particular a menos que el Estado lo esté privando de algo.  En el caso de los cubanos del Mariel, el Estado afirma que no poseen un derecho sustantivo a no ser detenidos en Estados Unidos ni un derecho a estar en libertad en Estados Unidos y, por tanto, carecen de derecho a procedimiento particular alguno respecto de su detención. 

132.          Por el contrario, de acuerdo con Estados Unidos, el país tiene una autoridad considerablemente ilimitada para impedir el ingreso de extranjeros en su dominio, sujeto quizás únicamente a las escasas excepciones de las disposiciones de no devolución de la Convención de la ONU sobre el Estatuto de los Refugiados, con la cual Estados Unidos señala que sólo un tercio de los países del mundo han convenido.  Aún en esta última instancia, el Estado observa que, de acuerdo con el artículo 33 de la Convención, no existe compromiso si un refugiado representa un peligro para la seguridad o ha sido condenado en sentencia definitiva por un delito particularmente grave y representa un peligro para la comunidad.  Además, el Estado sostiene que los países no han convenido abandonar  sus prerrogativas de decidir si permiten que los refugiados entren a sus territorios o les otorgan una condición jurídica bajo la forma del asilo. 

133.          Como corolario de ello, el derecho internacional –de acuerdo con el Estado- siempre ha insistido en la obligación de todos los Estados de aceptar el retorno de sus propios nacionales, de proteger a los individuos y evitar la violación de los derechos de los Estados que puedan, como resultado de ello, quedar con extranjeros no deseados.[47]  A juicio del Estado, esta obligación es “interdependiente” con el derecho de los Estados de excluir a los extranjeros y, por tanto, aceptar el argumento de los peticionarios de que los extranjeros excluibles deben ser liberados a menos que se les considere “peligrosos” daría lugar a que “los Estados exilaran a los nacionales no deseados pero no peligrosos sabiendo que deben ser liberados en las comunidades de otros Estados independientemente de su condición legal de excluibles.”  El Estado sostiene que el caso actual ilustra precisamente este dilema. 

134.          Además, a este respecto, el Estado argumenta que la autoridad para excluir a extranjeros incluye el derecho a detenerlos en tanto se procede a su expulsión, [48]  y cita los casos de práctica del Estado en apoyo de un “amplio reconocimiento del derecho a detener a extranjeros excluibles… inclusive con respecto a los refugiados”.  En particular, el Estado se refiere a la situación en la que los países, incluidos México, Honduras y Costa Rica, han detenido a los refugiados en campamentos “indefinidamente” hasta su regreso a su país o a un tercer país, porque el país huésped no puede o no desea reasentarlos.  El Estado afirma a este respecto que la comunidad internacional no ha cuestionado el derecho legítimo de los Estados de controlar la presencia de refugiados de esta manera, ni ha sugerido que esa detención viola las normas básicas de derechos humanos.  En sus observaciones del 2 de julio de 1988, el Estado también hizo referencia a este respecto a la situación de los refugiados vietnamitas en Hong Kong, que a esa altura, de acuerdo con el Estado, habían sido mantenidos en “campamentos cerrados” desde 1982.  El Estado citó en particular un anuncio de la intención de Hong Kong de ubicar a todos los vietnamitas que llegaran embarcados y respecto de los cuales se determinara que no reunían las condiciones para el estatuto  de refugiados, en un campamento cerrado, en condiciones austeras, sin derecho a solicitar el reasentamiento en terceros países ni a ingresar a la sociedad de Hong Kong.  El Estado sostiene a este respecto que, aunque algunos han criticado la decisión de Hong Kong por razones políticas, no se sugirió en modo alguno que violara el derecho internacional. 

135.          También en respaldo de su presunta autoridad ilimitada al amparo del derecho internacional para detener a los extranjeros excluibles, el Estado hace referencia al Comité Ejecutivo del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, que habría reconocido un “amplio y flexible conjunto de razones que podrían justificar la detención de refugiados –incluidos los amplísimos fundamentos de ´orden público´ -y explícitamente distinguió entre los refugiados definidos en los instrumentos internacionales pertinentes y otros extranjeros, que poseen menor protección”. [49]  Por lo tanto, el Estado afirma que el tratamiento que ha otorgado a los cubanos del Mariel implica una generosidad sin precedentes y no el abuso de los derechos humanos.  El Estado también indica a este respecto que no ha recibido protesta de ningún otro Estado en relación con el tratamiento de los cubanos del Mariel y que la comunicación de la Resolución 1503 del ECOSOC de la ONU en relación con los cubanos del Mariel no fue en definitiva remitida a la Subcomisión de minorías.[350 

136.          El Estado observa que los peticionarios han hecho referencia al artículo 5(1)(f) de la Convención Europea de Derechos Humanos[51]  como el único instrumento internacional que aborda la detención de extranjeros “comunes” con fines de inmigración, y sostiene que esta disposición en realidad apoya el arresto o la detención legítimos de dicho extranjero para evitar que ingrese sin autorización al país o el ingreso de una persona contra la cual se ha instruido una acción “con miras a su deportación o extradición”..

137.          Al interpretar esta disposición, el Estado sostiene que se entiende que el término “legítimo” está sujeto a normas nacionales y no internacionales.  Observa también que no existe un plazo expreso aplicable al artículo 5(1)(f), que la “exclusión” de la disposición está sujeta a la calificación de “con miras a” aplicable a la deportación y extradición y, por tanto, puede no exigir la aplicación continua de la exclusión, y que, en todo caso, el Gobierno de Estados Unidos ha intentado continuamente devolver a los cubanos del Mariel.[52]  En consecuencia, el Estado afirma que la Convención Europea establece plazos para la deportación de extranjeros pero no su exclusión y a este respecto es similar al derecho interno de Estados Unidos y, en efecto, respalda la práctica que al respecto registra el Estado. 

138.          Finalmente, el Estado argumenta con respecto a su primera posición que no existen pruebas suficientes de una norma del derecho internacional consuetudinario que limite la detención de los extranjeros excluibles,[53] sino que la práctica de los Estados reconoce “la absoluta soberanía del Estado” a este respecto.

b.          Inexistencia de violación de las normas de la Declaración Americana 

139.          Con respecto a su segundo argumento, señalado antes, el Estado afirma, en las observaciones del 19 de enero de 1988, que “el derecho de los Estados a detener a los extranjeros en ejercicio de su derecho a excluirlos está tan arraigado que sería extraordinario encontrar en la Declaración Americana algún otro principio rector”. [54]El Estado subraya a este respecto el hecho de que la Declaración fue aprobada con anterioridad a instrumentos tales como la Convención Europea y la Convención de la ONU sobre los Refugiados, que no prohíben la detención de extranjeros excluibles. 

140.          Más particularmente, el Estado sostiene que no existe expresión alguna en las disposiciones de los artículos I, XVII, XXV o XXVI de la Declaración Americana que otorgue  a los extranjeros el derecho a permanecer en libertad en el país que elijan o en el país al que su propio Gobierno ilegalmente los expulse, y que estas disposiciones deben interpretarse a la luz del derecho del Estado a restringir la libertad individual en “circunstancias apropiadas”.  En particular, el Estado argumenta que el artículo XXV de la Declaración no parece prever otro  procedimiento que los de carácter penal, como en los procedimientos de inmigración, y en ningún caso puede decirse que se ha violado ese artículo en relación con los cubanos del Mariel. 

141.          El Estado sostiene, además, que el artículo XXVI de la Declaración se refiere aún más claramente a los derechos de los acusados de delito y es ajeno a la detención de inmigrantes.  De acuerdo con el Estado, ello se debe en parte a que no existe presunción de que el extranjero sea admisible y su detención se basa en la condición de inmigración y no constituye sanción por un delito.  De manera que el Estado sostiene que el artículo XXVI de la Declaración no se aplica a la situación de los cubanos del Mariel. 

142.          En las observaciones del 19 de enero de 1988, el Estado sugiere que existe una serie de razones aún más amplia, en la práctica y en el derecho, que justificarían la detención prolongada de refugiados y extranjeros y que estas razones no se limitan simplemente a la peligrosidad.  Por el contrario, a juicio del Estado, la detención prolongada de extranjeros podría justificarse sobre la base de que el Estado no los pueda absorber en su economía o su sociedad, si el Estado no desea o no puede permitirse incurrir en los costos sociales pertinentes, o si el Estado no aprueba el comportamiento de los extranjeros.  De acuerdo con el Estado, esta autoridad se basa en el derecho del Estado a excluir a un extranjero por cualquier razón, al punto que “la admisión o no y las circunstancias de la admisión de un extranjero para que permanezca libre en la comunidad implica juicios políticos que sólo el Estado tiene derecho a formular”.[55] 

143.          Análogamente, en sus observaciones del 2 de julio de 1988, el Estado refuta la afirmación de los peticionarios de que la detención de  extranjeros  excluibles se justifica únicamente como medida temporaria en tanto está pendiente la exclusión o el reasentamiento o si el detenido es peligroso o constituye una amenaza para la seguridad pública.[56]   Además, el Estado argumenta que la Declaración no prescribe las modalidades de detención en trámite de inmigración; por ejemplo, no establece que el Estado sólo pueda detener a extranjeros excluibles en campamentos, donde puedan vivir con sus familias, o que el Estado deba permitir que esos extranjeros obtengan empleo o circulen en general en la sociedad en sentido amplio, ni prohibe explícitamente la Declaración la detención de extranjeros excluibles en institutos penales. 

144.          El Estado también rechaza la sugerencia de que está obligado a aplicar normas más limitadas, en virtud de la legislación estadounidense de detención sobre extranjeros deportables, a los extranjeros excluibles y, en efecto, señala que los Estados parte de la Convención Europea de Derechos Humanos parecen establecer una distinción similar entre extranjeros deportables y excluibles en sus prácticas de detención de inmigración.[57]   

145.          En suma, el Estado sostiene que la práctica estadounidense con respecto a la detención de los cubanos del Mariel ha sido razonable y más generosa que lo que exige la Declaración Americana o la práctica habitual de los Estados en situaciones similares de afluencia masiva.  El Estado afirma que ha otorgado a los detenidos amplias oportunidades de revisión de su calificaciones para obtener la libertad condicional, incluyendo los recursos de habeas corpus y los procedimientos permanentes del INS, así como versiones diferentes del Plan de revisión de la situación de los cubanos que prescriben procedimientos que otorgan más posibilidades que aquellos a los que tienen acceso otros extranjeros excluibles. 

146.          El Estado también afirma a este respecto que la detención de los cubanos del Mariel nunca ha sido indefinida y que Estados Unidos nunca ha cesado de tratar de devolver a los detenidos con graves antecedentes penales o con enfermedades mentales, ni ha impedido que los detenidos se dirijan a otros destinos, como la admisión por un tercer país.  En efecto, argumenta el Estado que la indisposición de terceros países para aceptar a los cubanos del Mariel es otro indicio de la razonabilidad de la decisión de los Estados Unidos de no dejarlos en libertad en su sociedad. 

147.          Finalmente, en sus observaciones del 22 de marzo de 1999, el Estado refuta toda sugerencia de los peticionarios de que sus otorgamientos de libertad condicional en trámite de inmigración han sido revocados por razones insustanciales, como pequeñas violaciones de tránsito.  Por el contrario, sostiene Estados Unidos que los peticionarios que fueron detenidos a esa altura parecen todos haber participado en actos delictivos graves, violentos o reiterados cuando se encontraban en libertad condicional en el Estado.  Sin embargo, sus casos son revisados todos los años para determinar si pueden volver a obtener la libertad condicional en la comunidad.  A la luz del comportamiento criminal que exhibieron cuando fueron puestos anteriormente en libertad condicional, sin embargo,  incluyendo delitos como el homicidio culposo, la agresión física, delitos vinculados a las drogas y delitos sexuales contra niños, el Estado argumenta que la revocación o denegación  de la libertad condicional mientras está pendiente su repatriación a Cuba o su nueva reconsideración para ser puestos en libertad en Estados Unidos, en el plazo de un año, en estos casos es “absolutamente pertinente”. 

continúa...