2.       Jurisprudencia del sistema al encarar cuestiones relativas a género 

          El primer análisis que conlleva expresamente una connotación de género surgió en el contexto de una solicitud de opinión consultiva presentada a la Corte Interamericana.  En 1983, el Estado de Costa Rica solicitó a la Corte que examinara la compatibilidad de varias enmiendas propuestas a su Constitución en materia de nacionalidad y naturalización.  Una de las enmiendas habría conferido a mujeres extranjeras que contrajeran nupcias con ciudadanos costarricenses, ciertas consideraciones especiales para obtener la ciudadanía, sin la correspondiente reciprocidad en el caso de hombres extranjeros en la misma situación.  La Corte Interamericana, al pronunciar su opinión, se fundamentó en la jurisprudencia básica del sistema europeo y razonó que la distinción en el tratamiento es discriminatoria cuando "carece de justificación objetiva y razonable"[15].  La Corte determinó que la preferencia de otorgar a una esposa la nacionalidad de su marido, estaba fundamentada en la práctica histórica de conferir al esposo y padre autoridad en el seno del matrimonio y la familia y que, por lo tanto, era "consecuencia de la desigualdad conyugal"[16].  En virtud de lo anterior  la Corte determinó que no se podía justificar la distinción propuesta y que era incongruente con el derecho a igual protección enunciado en el artículo 24 y con la disposición de que los Estados "deben tomar medidas apropiadas para asegurar la igualdad de derecho y la adecuada equivalencia de responsabilidades ... en cuanto al matrimonio" (artículo 17). 

          El informe final de la Comisión sobre el caso de Raquel Martín de Mejía, adoptado en marzo de 1996, encaró a la violación como tortura en el marco de la Convención Americana y de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura[17].  El hecho de que el Estado en referencia, Perú, objetara la admisibilidad del caso pero nunca respondiera a las solicitudes de información de la Comisión sobre los méritos, dio lugar a interrogantes con respecto a la carga y tipo y carácter de las pruebas.  Conforme al artículo 42 del Reglamento de la Comisión y a su práctica de larga data, cuando un gobierno omite suministrar información, se pueden presumir la veracidad de los hechos alegados, en la medida en que no sean desmentidos por otra evidencia.  La Comisión tomó en cuenta en este caso que la región del país en cuestión había sido declarada en estado de emergencia y estaba bajo control militar en el momento en que ocurrieron los hechos, y que grupos intergubernamentales y no gubernamentales habían documentado e informado extensamente sobre la práctica de violaciones que utilizaban allí miembros de las fuerzas de seguridad.  La Comisión, con fundamento en los reclamos de los peticionarios y los otros informes mencionados, evaluados en función de criterios de "consistencia, credibilidad y especificidad", presumió que los hechos alegados eran verídicos. 

          La Comisión, al analizar la violación imputada, determinó que en este caso se aplicaban los tres elementos enunciados en la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, a saber: 1) "un acto [intencional] a través del cual se infligen a una persona penas y sufrimientos físicos y mentales", 2) "cometido con un fin", y 3) "...por un funcionario público o por una persona privada a instigación del primero". El análisis relativo al primer elemento toma en consideración tanto los sufrimientos físicos como psicológicos causados por la violación.  El informe señala las consecuencias de corto y largo plazo para la víctima, así como la renuencia de muchas víctimas de denunciar ese tipo de violación. 

          Además de determinar que las violaciones infligidas a Raquel Mejía constituían tortura, la Comisión opinó que se le había negado su derecho a la protección de la honra y la dignidad (artículo 11).  La Comisión, recordando las palabras del Relator Especial contra la Tortura de la ONU, --quien manifestó que la violación afecta a la mujer "en la parte más sensible de su personalidad" con el agravante de que "en la mayoría de los casos no se dará ni podrá darse el tratamiento psicológico y los cuidados necesarios"--, tipificó en general al abuso sexual como un "ultraje deliberado" a la dignidad de la mujer. 

          El caso anterior puede compararse con el de María Elena Loayza-Tamayo, en el cual la Corte Interamericana planteó ciertos interrogantes, pero declinó resolverlos, al examinar la violación como una conculcación de los derechos humanos[18].  La Comisión, concluyendo en su examen del caso que el Estado de Perú era responsable de la violación de múltiples artículos de la Convención Americana, presentó ante la Corte los reclamos siguientes: que la víctima había sido arrestada y detenida de manera arbitraria e ilegal; que se había visto sometida a torturas y a tratos inhumanos, incluidas violaciones perpetradas por agentes del Estado; y que se había conculcado el derecho de la víctima a ser oída por un juez o tribunal competente con las debidas garantías judiciales.  En la demanda se indica que se la mantuvo incomunicada durante los primeros diez días de su detención y que fue sometida a torturas y tratos inhumanos para forzarla a confesar que tenía vínculos con Sendero Luminoso.  Las pruebas presentadas incluyeron declaraciones juradas de la víctima de que había sido violada por varios agentes del Estado durante el tiempo que estuvo incomunicada.  La Corte opinó que el Estado era responsable de la contravención de los artículos citados por la Comisión y le ordenó que pusiera en libertad a la víctima y asumiera las costas e indemnizaciones que se determinarían en la etapa subsiguiente del caso.  Al mismo tiempo, sin efectuar un examen sustancial o enunciar el tipo y carácter de las pruebas recibidas, o la carga de la prueba, la Corte procedió a indicar que no podía concluir que se hubiera probado la violación alegada atribuible a agentes del Estado[19]. 

          En octubre de 1996 la Comisión adoptó su informe final sobre el Caso de X y Y, relacionado con la práctica rutinaria en Argentina de exigir que las parientes que desean visitas con contacto personal con un recluso se sometan a una inspección vaginal[20].  En diciembre de 1989 se había presentado una petición a la Comisión alegando que la esposa de un recluso y su hija de trece años habían sido sometidas a esas inspecciones, sin que existieran circunstancias especiales que justificaran esas medidas extraordinarias.  La señora X interpuso una acción de amparo solicitando que cesaran las revisiones.  El juez de primera instancia dio lugar a la acción, que fue apelada y aceptada pero posteriormente denegada por la Corte Suprema de Justicia de la Argentina, que razonó que las inspecciones no eran flagrantemente arbitrarias, en los términos de la ley de amparo de dicho país. 

          La Comisión, al buscar un equilibrio entre los intereses de las personas que se ven sujetas a esas inspecciones y el interés del Estado de mantener la seguridad en los establecimientos carcelarios, tipificó la "inspección vaginal [como] mucho más que una medida restrictiva en el sentido de que implica la invasión del cuerpo de la mujer".  Por lo tanto, para lograr un equilibrio entre los intereses involucrados es necesario que el gobierno utilice normas de conducta más estrictas.  En su informe, la Comisión estima que es necesario que se cumplan cuatro condiciones para establecer la legitimidad de una revisión o inspección vaginal, a saber:  "1) tiene que ser absolutamente necesaria para lograr el objetivo de seguridad en el caso específico; 2) no debe existir alternativa alguna; 3) debería, en principio, ser autorizada por orden judicial; y 4) debe ser realizada únicamente por profesionales de la salud".  Con respecto a la señorita Y, que tenía trece años en esa oportunidad, la Comisión decidió que era evidente que la inspección vaginal constituyó un método "absolutamente inadecuado e irrazonable".  La Comisión determinó que los hechos denunciados permitían concluir que el Estado era responsable de haber violado los artículos 5 y 11, 25 y 8 y 1.1. 

          3.       Actividades de monitoreo, observaciones in loco, e informes especiales y de seguimiento 

          Si bien la Comisión sigue la situación de los derechos humanos en cada Estado miembro por medio de las comunicaciones que recibe de fuentes gubernamentales, intergubernamentales y no gubernamentales, las visitas in loco le brindan una oportunidad de examinar una situación mediante observaciones directas, entrevistas y recopilación de documentación.  Esas visitas se llevan a cabo con el consentimiento del Estado interesado, que está obligado a brindar a la Comisión las facilidades necesarias para llevar a cabo su cometido.  La mayoría de las visitas in loco y los informes consiguientes son de carácter general, pero pueden centrarse en temas específicos, como la reciente serie de visitas dedicadas a examinar las condiciones imperantes en prisiones.  Los informes que, en general, se preparan y publican como resultado de estas visitas, permiten a la Comisión tratar situaciones que no puedan encauzarse debidamente a través del mecanismo de peticiones individuales. 

          Las visitas in loco se usaron, por ejemplo, para tratar el uso sistemático de la violación por parte de miembros de las fuerzas de seguridad y grupos paramilitares durante la vigencia del régimen de facto en Haití[21].  Las víctimas no estaban dispuestas a solicitar investigaciones individualizadas de sus casos por temor a las represalias.  Durante una visita cumplida en 1994, la Comisión entrevistó, confidencialmente, a numerosas víctimas.  Algunos médicos que las habían atendido, y grupos que habían prestado asistencia a las víctimas suministraron información adicional.  La Comisión se atuvo a las definiciones de tortura consagradas en el sistema interamericano y el de la ONU, al señalar que esta violencia sexual no sólo constituía una transgresión del derecho a la integridad física, sino también una forma de tortura.  Se había recurrido a esa práctica para infligir dolor y sufrimiento físico y mental, como medio de castigar o intimidar a las mujeres consideradas contrarias al régimen.  La Comisión describió este tipo de violencia sexual como una expresión brutal de discriminación.  Además, en la medida que esta práctica era "un crimen de amplia y rutinaria aplicación" durante el régimen de facto, la Comisión determinó que representaba un "arma de terror" que constituía un "crimen contra la humanidad bajo el derecho internacional consuetudinario". 

          La Comisión está siguiendo, en sus informes especiales sobre Estados miembros, la práctica de analizar en forma regular problemas de derechos humanos relacionados concretamente con la mujer.  Por ejemplo, en sus informes sobre la situación de los derechos humanos en el Ecuador[22] y en el Brasil[23], publicados en 1997, además del informe sobre la situación de los derechos humanos en México que emitirá en 1998, la Comisión incluyó sendos capítulos dedicados a cuestiones de derechos humanos relacionadas específicamente con género.  En estos informes se tratan, entre otros temas comunes, la situación de la mujer en la legislación nacional y en la sociedad, la discriminación por razones de género en las esferas del trabajo y la economía, la capacidad de la mujer para participar plenamente y en pie de igualdad en el servicio público, la vida política y la toma de decisiones, y el problema de la violencia contra la mujer.  Los informes constatan ciertos progresos a escala nacional y dan las bases para que la Comisión formulara recomendaciones con objeto de prestar asistencia a cada uno de los Estados para cumplir más cabalmente sus obligaciones en el marco del sistema interamericano de derechos humanos.  Las recomendaciones se concentraron en la modificación o abolición de disposiciones legales que discriminan o surten un efecto discriminatorio contra la mujer, en encarar las prácticas y las barreras estructurales que impiden la plena incorporación de la mujer a la vida nacional y la asignación de recursos apropiados para la consecución de esos objetivos. 

          4.       Los informes temáticos y la competencia para formular recomendaciones 

          La Comisión también puede efectuar informes temáticos sobre problemas generales de derechos humanos.  En los últimos años, la Comisión nombró relatores cuyos mandatos incluyen los derechos de la mujer, los derechos de los grupos indígenas, las prisiones, las personas desplazadas y los trabajadores migratorios y, recientemente, un relator especial sobre libertad de expresión.  Culminando de extensos esfuerzos preparatorios, la Comisión presenta una propuesta de Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas para que sea adoptada por la Asamblea General de la OEA en junio del 1998[24].  Las demás relatorías prepararán informes de distinta índole acompañados por las recomendaciones correspondientes, comenzando con el ejemplo presente. 

          Como se dijo, la Comisión posee competencia para formular recomendaciones a los Estados miembros en cuanto a la adopción de medidas progresivas en favor de los derechos humanos por medio de cada uno de los mecanismos mencionados, y para emitir recomendaciones autónomas, como lo hace normalmente en su informe anual.  En su informe de 1996, por ejemplo, la Comisión recomendó que los Estados miembros tomen medidas adicionales concretas para combatir la discriminación por razón de género.  Más específicamente recomendó que los pocos Estados miembros que aún no habían ratificado la Convención de Belém do Pará, lo hicieran; que los Estados miembros incorporaran plenamente la perspectiva y el análisis de género al trazado y puesta en práctica de sus políticas públicas; que ampliaran las iniciativas encaminadas a aumentar el número de mujeres calificadas ocupantes de cargos por elección o nombramiento, y que aumentaran el papel de la mujer en la adopción de decisiones en la esfera pública. 

          II.       EL INFORME DE LA COMISIÓN SOBRE LOS DERECHOS DE LA MUJER Y EL PROYECTO SOBRE LA CONDICIÓN DE LA MUJER EN LAS AMÉRICAS 

          El nombramiento del Relator Especial Decano Claudio Grossman, tuvo lugar a raíz de la convergencia de varios factores.  En el seno de la Comisión había crecido la conciencia acerca de la variedad de formas por las cuales leyes y prácticas a escala nacional impedían a la mujer el ejercicio pleno y libre de sus derechos.  Esta iniciativa siguió a la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos (Viena, 1993) que reclamó la aplicación de criterios sistemáticos integrados para tratar la condición jurídica y social de la mujer y sus derechos humanos.  Coincidió con los tramos finales de la preparación de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, un tratado que reconoce el vínculo integral que existe entre la discriminación y la violencia por razón de sexo.  También previó las decisiones de la Cumbre de las Américas, en la que los Estados de la región manifestaron su compromiso prioritario de promover el adelanto de la condición de la mujer en la sociedad, y de la Cuarta Conferencia Mundial sobre los Derechos de la Mujer (Beijing, 1995). 

          A.      El diseño y la ejecución del proyecto 

          Un mes después del nombramiento del Relator Especial, la Comisión informó a los Estados miembros acerca de la iniciativa y solicitó cierta información, de carácter muy preliminar, incluidos los textos de las leyes en la materia.  Se recibieron resúmenes y/o copias de leyes de Argentina, Bahamas, Barbados, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Haití, Honduras, México, Panamá, Paraguay, República Dominicana y Venezuela. 

          El Decano Grossman, al trazar el proyecto y considerar su ejecución, determinó que debía prepararse un cuestionario especializado con objeto de ayudar a la obtención de los datos necesarios para llevar a cabo el análisis.  Poco después de su nombramiento, emprendió un proceso de consultas con varios expertos en el campo de los derechos de la mujer, sobre el diseño del proyecto y el desarrollo de un instrumento de compilación de datos, para reunir la información de fuentes gubernamentales y no gubernamentales. 

          El proceso de reunión de datos se orientó a identificar las leyes o prácticas discriminatorias con respecto a cada uno de los derechos humanos básicos reconocidos y protegidos por el sistema interamericano.  Esta relación entre el derecho de la mujer a verse libre de discriminación y su capacidad para gozar de otros derechos y libertades fundamentales, deviene de la estructura de garantías del sistema y del reconocimiento por parte de éste, de que la condición jurídica y social de la mujer influye en sus posibilidades de participar en la vida y el desarrollo nacionales. 

          B.       Primera reunión de expertos 

          La primera reunión de expertos convocada por el Relator Especial para prestarle asistencia en la preparación del proyecto y el cuestionario, tuvo lugar en San José, Costa Rica, los días 15 y 16 de mayo de 1995, con la organización y el copatrocinio del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH).  Once especialistas de todo el hemisferio asesoraron al Relator Especial acerca de los temas que debía tomar en cuenta en su estudio y trabajaron con él en la preparación de la versión inicial de las preguntas que debían conformar un cuestionario sobre los derechos de la mujer.  Los especialistas consideraron varias opciones para organizar las preguntas y, finalmente, recomendaron una estructura sustentada por las de la Convención y la Declaración Americanas.  También consideraron la forma en que podía ampliarse el proceso de recopilación de información para que fuese lo más completo posible, recomendando que se hiciera un esfuerzo a fin de obtener información y perspectivas gubernamentales y no gubernamentales. 

          C.      Conferencia sobre "La mujer, los Derechos Humanos y el Sistema Interamericano: Un programa de acción"; segunda reunión de expertos 

          El 29 de marzo de 1996 se llevó a cabo una conferencia sobre "La Mujer, los Derechos Humanos y el Sistema Interamericano: Un programa de acción", copatrocinada por la CIDH, la CIM, el IIDH, el Washington College of Law of American University y la Organización Panamericana de la Salud.  La conferencia consistió en paneles sobre 1) la definición de problemas y perspectivas en la región en cuanto a la prevención, castigo y erradicación de la violencia contra la mujer; 2) análisis de la discriminación contra la mujer en los niveles nacional y regional; y 3) sugerencia y evaluación de estrategias de seguimiento para la Conferencia de Beijing. 

          Los participantes representaban a países de toda la región y eran expertos de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, especialistas de gobiernos y académicos destacados.  Durante las deliberaciones, ofrecieron información acerca de los progresos logrados y los obstáculos aún subsistentes, y describieron iniciativas que se encontraban en proceso de elaboración y aplicación en sus respectivas instituciones.  Sobre la base de las perspectivas nacionales y regionales, los participantes promovieron un intenso intercambio de ideas acerca del papel creciente del sistema interamericano en el ámbito de los derechos de la mujer.  Más concretamente, identificaron y analizaron estrategias para los gobiernos y para que los órganos y entidades del sistema encaren con mayor eficacia las barreras que siguen trabando la capacidad de la mujer para gozar de sus derechos en forma plena y libre.  En este sentido, varios participantes indicaron que el nombramiento de un relator especial por parte de la Comisión ofrecía un importante punto focal para estimular el trabajo en esta esfera, sumamente necesario.  El copatrocinio de la reunión brindó una importante oportunidad para la colaboración y el diálogo entre entidades regionales. 

          El 30 de marzo de 1996 se llevó a cabo una segunda reunión de expertos en la sede de Americano University, en Washington, D.C.  El grupo de doce especialistas --aproximadamente la mitad de los que habían participado en la primera reunión-- ofreció al Relator Especial sugerencias adicionales sobre la ejecución del proyecto, propuso posibilidades adicionales de colaboración y examinó la versión preliminar del cuestionario preparada durante la reunión de mayo de 1995, con objeto de perfeccionarlo.  Los especialistas consideraron cada grupo de preguntas, a los efectos de asegurar su focalización y la claridad de las respuestas, y ofrecieron sugerencias concretas para mejorar la recopilación de datos estadísticos.  También brindaron sugerencias en cuanto a medidas concretas que deberían adoptarse a fin de difundir el cuestionario y asegurar la obtención de respuestas válidas. 

          D.      El proceso de recopilación de información 

          Poco después de la segunda reunión, el Decano Grossman finalizó la preparación del cuestionario del proyecto y lo presentó a la Comisión para que ésta lo examinara durante su nonagésimo segundo período de sesiones.  El cuestionario (véase el Anexo) se organizó enumerando los derechos consagrados en la Convención y en la Declaración Americana.  Con respecto a cada derecho definido, se formularon una serie de preguntas que servirían como base para analizar la compatibilidad de las leyes y las prácticas de los países del hemisferio con los derechos de la mujer.  En ciertos casos, las preguntas apuntaron a obtener datos con fines informativos, con objeto de analizar el entorno dentro del cual se plantea el tema de los derechos de la mujer.  En cuanto a los datos e información estadística solicitados, se pidió a los consultados que, en la medida posible, los suministraran desglosados por región, grupo étnico y clase social.  Además, se solicitó el suministro de datos que presentaran la situación existente a partir de 1990. 

          La Secretaría de la Comisión comenzó a despachar por correo el cuestionario a los Estados miembros en julio de 1996, solicitando que las respuestas se remitieran dentro de un plazo de seis meses.  Desde el 22 al 26 de julio de 1996 se abrió una nueva oportunidad para difundir el cuestionario, cuando el Relator Especial fue representado en un taller regional patrocinado por la división de programas de género del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, con objeto de capacitar a unos 30 representantes de la destacada red de organización regional CLADEM[25].  En la primavera de 1997, la Secretaría envió el cuestionario por correo a más de 100 organizaciones no gubernamentales de todo el hemisferio.  En octubre de 1997, finalmente, la Secretaría reiteró su solicitud de información a los gobiernos que aún no habían respondido. 

          E.       Tercera reunión de expertos 

          El 7 de noviembre de 1997 se llevó a cabo en Washington, D.C., la tercera reunión de expertos convocada por el Relator Especial, con la participación de dos docenas, aproximadamente, de especialistas de países del hemisferio.  En primer lugar, los participantes formularon observaciones sobre el proceso de reunión de información y las respuestas al cuestionario que se habían recibido.  Señalaron que la calidad y el alcance de la información suministrada no eran parejos y manifestaron su preocupación ante la falta de especificidad de ciertas respuestas.  Indicaron que las preguntas formuladas tendían a rendir respuestas que no tomaban en cuenta, necesariamente, los problemas específicos concretos a que hacen frente las mujeres.  Manifestaron, asimismo, que sería útil establecer mecanismos para identificar el origen de determinadas informaciones estadísticas ofrecidas y para verificar la información suministrada, en general.  Observaron, en particular, la importancia de contar con representantes de la sociedad civil en esta clase de ejercicios de obtención de información.  Reconocieron las dificultades que se plantean en los ejercicios de esta índole para identificar y definir en qué medida las prácticas y las estructuras discriminatorias obstaculizan el avance de la mujer. 

          Los expertos observaron que las respuestas ponían de relieve la necesidad de una reforma legislativa y de adoptar medidas y políticas positivas encaminadas a fomentar la capacidad de la mujer para ejercer plenamente sus derechos.  Ofrecieron ejemplos y observaciones específicos acerca de la información suministrada con respecto a la capacidad jurídica, y en cuanto al derecho a la vida y a la integridad física. 

          Finalmente, los participantes analizaron las posibilidades futuras del trabajo del Relator Especial sobre los derechos de la mujer.  Los participantes manifestaron de manera unánime su apoyo a que la Comisión continuara dedicando una atención especial a este aspecto de su mandato.  Sugirieron que en el futuro, ante la limitación de los recursos humanos y materiales de la Comisión, quizá ésta considerara conveniente identificar un tema o temas prioritarios, sobre los cuales concentrarse de manera más específica.  Los expertos señalaron que, habida cuenta de su carácter de objetivo prioritario, la erradicación de la violencia contra la mujer podía constituir un foco constructivo.