ECUADOR

I. INTRODUCCIÓN

1.    La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante "la Comisión") dentro del marco de su competencia establecida por la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante "la Convención" o "la Convención Americana") y demás instrumentos aplicables, ha observado con interés la evolución de la situación de los derechos humanos en Ecuador. En 1997, la Comisión emitió su primer informe sobre la situación de los derechos humanos en Ecuador que cubrió el período comprendido entre la asunción del Presidente Durán Ballén, a mediados de 1992, hasta septiembre de 1996.1 En su Informe Anual de 1998, la Comisión incluyó un informe de seguimiento respecto de la situación de los derechos humanos en Ecuador, con el propósito de evaluar el cumplimiento de las recomendaciones previamente emitidas.2

2.    La inclusión de Ecuador en la presente sección del Informe Anual se realiza conforme a dos de los criterios establecidos previamente por la Comisión para la inclusión de países en el presente capítulo. Por un lado el criterio según el cual quedan comprendidos en el informe aquellos Estados en los cuales "el libre ejercicio de los derechos consignados en la Convención Americana o la Declaración Americana ha sido en efecto suspendido, en su totalidad o en parte, en virtud de la imposición de medidas excepcionales, tales como el estado de emergencia, el estado de sitio, suspensión de garantías, o medidas excepcionales de seguridad, entre otras".3 Por otro lado, el criterio que comprende ". . . situaciones coyunturales o estructurales, que estén presentes en Estados que por diversas razones enfrentan situaciones que afecten seria y gravemente el goce y disfrute de los derechos fundamentales, consagrados en la Convención Americana o en la Declaración Americana. Este criterio incluye, por ejemplo: (…) graves crisis institucionales".4

3.    Este informe estará centrado en la situación por la cual atravesó Ecuador al final de 1999 y principio del año 2000, con especial atención en dos hechos: la movilización de organizaciones indígenas que pretendió exigir la renuncia de los tres poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial); y los acontecimientos ocurridos en enero del año 2000, que culminaron con el cese del Presidente Jamil Mahuad y la asunción de su Vicepresidente, Gustavo Noboa, en su lugar. Antes de entrar en un análisis de estos dos hechos, la Comisión desea comentar el contexto socio-económico en el que ellos se desarrollaron.

4.    En el informe de seguimiento sobre los derechos humanos en Ecuador, la Comisión señaló que "como consecuencia de los bajos índices socioeconómicos existentes en Ecuador, se ha… produci[do] un fuerte descontento popular que se ha traducido en huelgas y movilizaciones sociales...5". En el mismo Informe la Comisión agregó que "tomó conocimiento de la existencia de un conjunto de medidas económicas presentadas por el Presidente de la República al Congreso, que fueron objeto de protestas y movilizaciones sociales…6". Esta situación de descontento se agravó entre finales de 1999 y comienzos del año 2000. La grave crisis económica por la cual atraviesa Ecuador se refleja en los siguientes indicadores. La inflación llegó al 60.7% durante 1999, la más alta del hemisferio, y durante el mes de enero de 2000 llegó al 78.1%, constituyendo la más alta inflación mensual en 32 años. El producto bruto interno se contrajo siete puntos en 1999. La moneda cayó ese año un 67%, la recesión fue del 7.5% y su deuda externa sobrepasa los US$13.000 millones. La tasa de desempleo asciende al 17% y el 62.5% de los habitantes vive bajo la línea de pobreza.7

5. La economía ecuatoriana, de aproximadamente US$18.000 millones, depende principalmente de los ingresos de divisas que producen las exportaciones de petróleo, banano, camarón y flores. El 8 de marzo de 1999, el Gobierno cerró los 39 bancos comerciales del país, durante una semana, debido al deterioro en la crisis financiera. Por temor a una colapso bancario, quienes tenían depositado dinero en los bancos intentaron retirarlo, lo que provocó la decisión del Gobierno de cerrarlos. El 9 de marzo, el Presidente Mahuad decretó un Estado de Emergencia por 60 días y anunció un programa de austeridad. Taxistas a lo largo de todo el país bloquearon las carreteras, provocando una paralización del transporte y el comercio, como medida de protesta contra un incremento en el precio del combustible cercano al 200%, anunciado por el Presidente como parte de su plan de austeridad.8 La crisis, considerada la peor desde la depresión mundial iniciada en 1929, tuvo su origen en el daño causado por El Niño, estimado en US$2.500 millones, la caída en el precio del petróleo y una tasa de inflación del 43%, la más alta en América Latina en el año 1998. Asimismo, los graves problemas económicos que golpearon al enorme vecino de Ecuador, Brasil, han tenido un alto impacto negativo en la economía ecuatoriana.9

6. El plan de austeridad, anunciado el 9 de marzo de 1999, provocó la antes mencionada huelga de taxistas.10 Los conductores de autobuses se solidarizaron con los taxistas, paralizando así el transporte público. Antonio Vargas, líder de la Confederación de Nacionalidades Indígenas11 (CONAIE), llamó a un levantamiento popular en rechazo al plan de austeridad. En consecuencia, el Presidente levantó el estado de emergencia y revocó el aumento del precio de la gasolina. En cambio el Congreso, apoyado por la oposición, aprobó el plan de austeridad y consintió el decreto presidencial, congelando las cuentas bancarias hasta por un año12.

7. El problema central, en 1999, fue el colapso del sector bancario. Los bancos más grandes están en Guayaquil y el Gobierno intentó diversas medidas para rescatarlos. El Gobierno gastó casi US$1.000 millones tratando de rescatar a los bancos, una suma que equivale al total de las reservas del país. El tratamiento especial otorgado por el Gobierno al sector bancario provocó severas críticas de los organismos indígenas y campesinos. En septiembre de 1999, Ecuador se convirtió en el primer país del hemisferio en incumplir con el pago de intereses de su deuda externa, según las previsiones del plan Brady.

8. El 9 de enero de 2000, el Presidente Jamil Mahuad propuso la dolarización de la economía como medio para frenar la grave crisis económica del país y en particular la caída del sucre, que había perdido el 20% de su valor en una semana. En el término de un año, el valor del dólar ascendió de 7.000 a 29.000 sucres. Los ecuatorianos clamaron contra la abrupta pérdida de su capacidad adquisitiva, la especulación y el encarecimiento de la vida causados por la nueva paridad, contra la corrupción bancaria y los sucesivos fracasos gubernamentales. El plan de Mahuad contemplaba la circulación del dólar en todas las transacciones comerciales, como también la fijación de los salarios y precios en la moneda estadounidense. El Presidente del Banco Central, y sus dos adjuntos, renunciaron en protesta por la política de dolarización.

9. El 5 de enero de 2000, el Presidente Mahuad declaró nuevamente un estado de emergencia en todo el país infra.

10.    La Comisión citó una comunicación del Gobierno del 19 de marzo de 1997, en su Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Ecuador, publicado en 1997, la cual indicó "que la pobreza constituye actualmente el más serio obstáculo que impide a los ecuatorianos disfrutar los derechos económicos, sociales y culturales reconocidos en varios instrumentos internacionales de derechos humanos".13 Esta situación se ha empeorado en 1999. Cuatro millones de ecuatorianos —los indígenas— de una población de 12.5 millones, sobreviven con un salario de US$45 al mes, cuando la canasta familiar cuesta cerca de US$200. El salario mínimo vital equivale a cuatro dólares mensuales. Frente a la grave crisis económica, varias de las organizaciones sociales, junto al movimiento indígena, se constituyeron en el denominado Parlamento Nacional de los Pueblos de Ecuador, cuya finalidad era conseguir un cambio político, económico y ético en el país.14

11.    La CONAIE y la Coordinadora de Movimientos Sociales (CMS) convocaron a los indígenas y campesinos para que se trasladasen hasta la ciudad de Quito a fin de realizar manifestaciones, con el propósito de realizar un paro para lograr el cambio de Gobierno. Se convocó a una toma pacífica de Quito para el sábado 15 de enero de 2000. El Presidente de la CONAIE, Antonio Vargas, aseguró que el levantamiento indígena popular llevaría al país a la paralización. "Todos van a salir a tomar las ciudades y carreteras" señaló Vargas.15 Por las rutas intercantonales e interprovinciales miles de indígenas salieron rumbo a Quito. Por ejemplo, cerca de cuatro mil indígenas de las 220 comunidades que existen en Tungurahua16, salieron la noche del 13 de enero de 2000 para tomar la capital. Según una dirigente del Movimiento Indígena del Tungurahua (MIT) ellos también participaron en las acciones de protesta organizadas por la CONAIE, cuyos líderes ordenaron marchar hacia Quito.17

12.    Las protestas coincidieron con el mensaje que Mahuad ofreció a la Nación en el Congreso, donde analizó su gestión, destacó las ventajas de la dolarización y delineó los mayores proyectos de su mandato. 18

13.    Los indígenas pedían no sólo la salida del Presidente, sino la disolución del Congreso y del Poder Judicial, a los que consideraban responsables de la crisis económica. Además se oponían al plan presidencial de dolarizar la economía nacional, como vía para sacarla de la crisis. Para los indígenas, el mensaje del Presidente Mahuad al Congreso estaba plagado de engaños. Sostenían además que la dolarización no beneficiaría al pueblo: "Es falso que esta medida (la dolarización) se oriente a la reactivación del aparato productivo, al contrario, es una medida de beneficio al capital especulativo19".

14.    La CONAIE convocó "junto a otras organizaciones sociales del país, a todos los organismos de solidaridad, de derechos humanos… a desarrollar acciones tendientes a frenar los niveles de represión, allanamientos, violación de derechos humanos y un sistema de discriminación y violencia racial empleada por funcionarios y fuerza pública del Ecuador por orden del Gobierno del Dr. Jamil Mahuad".20

15.    Según la Policía Nacional, en los días anteriores al 15 de enero de 2000, fecha de la convocatoria, fueron detenidos en Quito 152 ciudadanos en manifestaciones llevadas a cabo los días jueves, viernes y martes (6, 7 y 11 de enero respectivamente).21 El sábado 15, las protestas se desarrollaron sin la fuerza que inicialmente se había imaginado. Sin embargo, la situación amenazaba con recrudecer. Como consecuencia de la declaración del Estado de emergencia, el Presidente Mahuad dispuso la movilización de alrededor de 30.000 policías y militares en todo el país, como medida de prevención. La Comisión no ha recibido información, excepto la publicada por medio de la prensa, acerca de la situación de las 152 personas que fueron reportadas detenidas. La prensa ecuatoriana informó que de los 152 detenidos por la Policía Nacional, 83 eran menores de edad y 69 mayores. En 48 horas la mayor parte de los menores de edad fueron liberados, aunque 17 de ellos quedaron detenidos acusados de portar explosivos y municiones durante las protestas estudiantiles.22

16.    El lunes 17 de enero, los trabajadores petroleros de Ecuador iniciaron una huelga contra el Gobierno. El petróleo es la principal fuente de recursos del país y los trabajadores de esta industria exigían la renuncia del Presidente Mahuad. Pedían también mejores condiciones para Petroecuador, una empresa que aporta casi el 80% de la producción de crudo del país23.

17.    El movimiento indígena y campesino acrecentó su protesta los días posteriores. Los bloqueos de las carreteras de acceso a la ciudad de Quito comenzaron a sentirse, sobre todo en la escasez de productos de uso doméstico, como el gas. Las fuerzas de seguridad intentaron frenar el movimiento, impidiendo el acceso de los indígenas a la ciudad. Se informó que en previsión de desmanes, cortes de carretera, y en alerta contra un posible avance indígena hacía Quito, las Fuerzas Armadas, escudadas en el estado de emergencia, procedieron a ocupar las carreteras infra. Los militares controlaban autobuses y automóviles en la carretera panamericana que atraviesa la zona con mayor concentración indígena de Ecuador. La justificación oficial de estas medidas era el control de armas. El Centro Ecuménico de Derechos Humanos (CEDHU), una organización no gubernamental, informó que "desde el lunes 17 de enero los militares han procedido a detener una gran cantidad de indígenas que se dirigían a Quito y en otros momentos los han obligado a bajarse de los buses de transporte público para que no lleguen a la capital. Sin embargo, unos quince mil indígenas ha logrado llegar a nuestra ciudad produciéndose el día 19 una multitudinaria marcha por diversas calles céntricas".24

18. Luego de semanas de protestas callejeras, en la mañana del 21 de enero de 2000, miles de indígenas y campesinos tomaron la sede del Congreso de la Nación y el edificio de la Corte Suprema de Justicia. EDHU informó que se pudo observar que en las puertas de ingreso al Congreso Nacional, junto a las barricadas de alambre, cubiertas con papel periódico, habían sido colocadas minas antipersonales a intervalos de unos dos metros. Las minas estaban ligadas entre sí mediante alambres fácilmente visibles.

19.    La prensa informó que las protestas de los indígenas que exigían la renuncia del Presidente Mahuad derivaron en actos de violencia y mantenían paralizado el tráfico en el centro de Quito.25 Una bomba explotó la madrugada del 21 de enero, frente a la sede de la Superintendencia de Bancos de Ecuador en Quito, sin dejar víctimas, pero destruyendo ventanales del edificio, según fue informado por la Policía Nacional.26 Se informó además que:

Una veintena de aborígenes armados con palos, hierros y piedras protestaban en la principal avenida 10 de agosto, a unos 100 metros del emisor Banco Central, quemando neumáticos e impidiendo la circulación de automotores. El vocero de prensa de la Policía indicó que los indígenas 'han procedido a realizar vandalismo' en la parte sur de Quito, incendiando un bus de transporte escolar, sin dejar víctimas. La violencia parecía apoderarse de las protestas de los nativos, que desde la víspera mantienen cercadas las sedes del Parlamento, de la Corte Suprema de Justicia y de la Contraloría General del Estado, sin dejar entrar ni salir a nadie del perímetro. Ni la intervención de personal de la Cruz Roja logró que magistrados y empleados de la Suprema Corte pudieran abandonar la conflictiva zona.27

20. A las 9:30 a.m. del viernes 21 de enero de 2000, Antonio Vargas ordenó a sus seguidores marchar hacia el Palacio Legislativo. A esa misma hora, el Coronel Lucio Gutiérrez, uno de los primeros de su promoción, se sumaba al movimiento de los indígenas y descendía junto con otros 75 oficiales de un ómnibus de la Escuela de Fuerzas Especiales del Ejército en las inmediaciones del Congreso.28 El General Carlos Moncayo ordenó el despeje de sus tropas del lugar. Los indígenas y campesinos tomaron el hemiciclo del Congreso y a las 10:40 a.m. los "insurgentes" emitían su primer comunicado, destituyendo al gobierno de Mahuad y nombrando en su reemplazo a una "Junta de Salvación Nacional" compuesta por Antonio Vargas, Presidente de la CONAIE, el Coronel Lucio Gutiérrez y un ex-Presidente de la Corte Suprema, Carlos Solórzano. Para el mediodía Gutiérrez fue reemplazado por el Coronel Fausto Cobo, Comandante de la Academia Militar. Hacia la media noche este último fue sustituido por el General Carlos Mendoza.

21. El viernes 21 de enero, el Consejo Permanente de la OEA emitió la Resolución 76329, mediante la cual condenó "firmemente el atentado contra el orden democrático legítimamente constituido" al tiempo que respaldó al Gobierno constitucional del Presidente Jamil Mahuad. Manifestó también su "preocupación ante la grave situación política por la que atraviesa Ecuador" y ante las posibles "serias consecuencias derivadas de cualquier intento de desestabilización del sistema democrático en ese país". El Consejo decidió además instruir al Secretario General de la OEA a fin de que mantenga contacto permanente con el Gobierno de Ecuador y de informar al Consejo Permanente sobre la evolución de la situación del país.

22. En la madrugada del sábado 22 de enero de 2000, el General Mendoza anunció abruptamente que estaba disolviendo la junta que encabezaba, culminando así la efímera vida de la Junta emanada del primer golpe de estado llevado a cabo en una década contra un Presidente electo en América Latina. El General Mendoza anunció que estaba actuando para prevenir el aislamiento del Ecuador por la comunidad internacional. La Junta "definitiva" duró apenas tres horas. La comunidad internacional amenazó con bloquear económica y políticamente al nuevo régimen. En consecuencia, el General Carlos Mendoza Poveda, ex-jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, dimitió de su cargo militar y renunció al triunvirato a favor de una solución jurídica "constitucional" a la crisis y con el fin de facilitar la sucesión por parte del ex-Vicepresidente, Dr. Gustavo Noboa Bejarano. "Fue una decisión difícil en la que tuve que asumir una decisión para evitar el resquebrajamiento de la estructura del mando militar y el derramamiento de sangre", sostuvo Mendoza.30

23. Cuando el movimiento compuesto por los indígenas, campesinos y oficiales intentaron ingresar en el Congreso, el General Carlos Moncayo, a cargo de la seguridad del edificio, ordenó la salida de las tropas del lugar e informó al Presidente que no podía garantizar la seguridad del Palacio Presidencial. El General Moncayo justificó su actitud señalando que "los dejamos pasar porque no queremos un enfrentamiento con el pueblo31". La Constitución de Ecuador es clara respecto del deber de las Fuerzas Armadas de proteger la seguridad del Presidente, el jefe del Estado y del Gobierno. En este sentido, el artículo 183 de la ley fundamental ecuatoriana establece que la "misión fundamental" de las Fuerzas Armadas es "la conservación de la soberanía nacional, la defensa de la integridad e independencia del Estado y la garantía de su ordenamiento jurídico". Asimismo, el artículo 184 prevé que "[L]a fuerza pública se debe al Estado. El Presidente de la República será su máxima autoridad . . .".

24. Luego de que las Fuerzas Armadas le anunciaron que no podían garantizar su seguridad, el ex-Presidente Mahuad dejó el Palacio Presidencial bajo escolta militar y fue trasladado a una base de la Fuerza Aérea donde dos aviones fueron puestos a su disposición para salir del país. Mahuad escapó, y buscó refugio en la Embajada chilena, y luego en una casa particular. En la mañana del domingo 23 de enero de 2000, el ex- Presidente Mahuad condenó por un medio televisivo el golpe de estado. Mahuad felicitó al nuevo Presidente y afirmó que a pesar de haber sido depuesto no sería jamas un obstáculo para la asunción del poder por el Vicepresidente. La asunción en el poder del señor Noboa fue formalmente ratificada por el Congreso ecuatoriano en Guayaquil el mismo 22 de enero.32 El Congreso utilizó el hecho de que Mahuad había buscado refugio en territorio extranjero (la Embajada chilena), para fundamentar el cargo de "abandono" de la presidencia y para nombrar su reemplazo.

25. En el momento en que comenzaron las protestas sociales que culminaron con la destitución del Presidente Jamil Mahuad, tanto la Policía Nacional como las Fuerzas Armadas se habían mantenido dentro del orden institucional. Ellas fueron las encargadas de mantener la seguridad y de cumplir con las previsiones del decreto que declaró el Estado de Emergencia. En el momento de la toma del Congreso, sólo un pequeño grupo de militares se unió al movimiento social.

26. La cúpula de las Fuerzas Armadas mantuvo, en un comienzo, su apoyo al Gobierno de Mahuad. Así lo expresó el General Carlos Mendoza, Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y desde hacía una semana Ministro de Defensa33. Sin embargo, luego de la toma del Congreso, el General Mendoza pidió la renuncia del Presidente Mahuad "para evitar un estallido social34". "Nuestra responsabilidad es mantener el ordenamiento jurídico35", aclaró Mendoza. Además de Gutiérrez, otros oficiales, como el Coronel Fausto Cobo, venían adhiriéndose al levantamiento. Cuando los altos mandos de las Fuerzas Armadas percibieron el creciente apoyo a la rebelión por parte de los oficiales inferiores, cambiaron su política y urgieron la renuncia del Presidente. Un oficial militar que apoyaba la rebelión anunció en la televisión que su sueldo había disminuido desde la asunción del señor Mahuad, de US$1.100 a US$300 al mes, revelando una causal económica en el apoyo militar. Como ya fuera mencionado, la Constitución de Ecuador establece que el Presidente es la máxima autoridad de la fuerza pública. Adicionalmente, el artículo 185 dispone que la fuerza pública será "obediente y no deliberante". Es claro que el Ministro de Defensa no tiene la función, bajo la órbita de la Constitución, de solicitar la renuncia del Presidente, sino el deber de utilizar las Fuerzas Armadas para preservar el orden y proteger al Presidente. De acuerdo al artículo 167 de la Constitución, el mandato del Presidente puede finalizar de forma anticipada "por muerte, por renuncia aceptada por el Congreso Nacional, por incapacidad física o mental que le impida ejercer el cargo, legalmente comprobada y declarada por el Congreso Nacional, por destitución previo enjuiciamiento político o por abandono del cargo, declarado por el Congreso Nacional".

27. El 22 de enero, el Embajador de Ecuador ante la OEA remitió una comunicación al Presidente del Consejo Permanente en la cual se explicaba la situación de ese país. Asimismo, remitió una copia del mensaje que el ex-Vicepresidente Noboa, que acababa de ser instalado como el 84^to Presidente en la historia de Ecuador y sexto en los últimos cuatro años, dio al país tras tomar su cargo. En ese mensaje el nuevo Presidente, tras afirmar que para asumir el mando contaba con el apoyo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, expuso los lineamientos generales de su nuevo Gobierno. Entre ellos habló de la normalización inmediata de la actividad ciudadana, procesos de modernización del Estado, de la lucha contra la corrupción y de garantizar una administración de justicia ágil y dinámica, entre otros temas.

28. Por su parte, el nuevo Presidente destacó la actitud del General Mendoza "quien con su noble y desprendida actitud hizo viable la consolidación de la institucionalidad democrática". El Presidente Noboa aclaró que seguirá en vigencia el decreto de emergencia nacional, lo cual será comentado infra.

29. El miércoles 26 de enero de 2000, luego del derrocamiento de Mahuad y de la asunción de Noboa en su lugar, el Consejo Permanente de la OEA emitió una nueva resolución, la N° 76436. En esta resolución el Consejo Permanente reiteró "de manera categórica su rechazo a cualquier acción para quebrantar el orden democrático y constitucional de Ecuador o de cualquier Estado Miembro de la Organización…". Condenó además "firmemente los hechos que pusieron en peligro el orden democrático legítimamente constituido en Ecuador" y que condujeron al alejamiento del Presidente de su cargo. Señaló además que la responsabilidad constitucional de las Fuerzas Armadas y de Seguridad, es "defender y preservar el orden democrático y las autoridades constitucionales". Finalmente, el Consejo resolvió "respaldar al Gobierno del Presidente Gustavo Noboa Bejarano…".

30. En los días siguientes, como consecuencia del levantamiento militar, el Coronel Lucio Gutiérrez fue detenido junto con otros once oficiales. El 27 de enero de 2000, el Jefe de las Fuerzas Armadas, Telmo Sandoval, anunció que cuatro coroneles y decenas de oficiales fueron arrestados como consecuencia de su apoyo al levantamiento indígena. El 5 de febrero de 2000, el General Norton Narváez, Comandante del Ejército, precisó que 113 miembros de las Fuerzas Armadas deberán enfrentar un juicio. La diputada Nina Pacari presentó un proyecto de amnistía en favor de los civiles y militares involucrados en los hechos ocurridos el 21 de enero.

31. Las organizaciones indígenas públicamente han expresado que se sienten enojadas y defraudadas al ver que su levantamiento solamente ha llevado a la instalación del ex-Vicepresidente Gustavo Noboa en el poder. El Presidente Noboa, para ellos, representa la continuación de la política económica del ex-Presidente Mahuad. El Presidente Noboa, que cuenta con el apoyo del Congreso ecuatoriano y de la cúpula militar, ha dicho que continuará la política económica del anterior Presidente.

32.    Tanto la Convención Americana como la Carta de la OEA descansan sobre la premisa de un hemisferio compuesto por países democráticos. En el marco de dictaduras militares, los derechos humanos no pueden desarrollarse. No importa qué tan razonables puedan ser los argumentos de un determinado sector social que desea cambiar los lineamientos del gobierno, en una sociedad democrática las reglas del juego deben ser respetadas.

33. A la luz de la Convención Americana los acontecimientos narrados en el capítulo anterior configuran una grave crisis institucional en el Ecuador, que justifican la preocupación de la Comisión. En efecto, en el período en estudio se dieron en ese país las circunstancias fácticas a que se refiere el "Criterio Quinto" desarrollado por la Comisión para la elaboración de informes por países, citado en el párrafo Nº 2 de este informe.

34. La Comisión siempre ha sostenido que las crisis institucionales tienen consecuencias para el ejercicio y goce de los derechos. Desde luego, destacamos muy positivamente el hecho de que los incidentes callejeros sucedidos en Ecuador en 1999 y 2000 no hayan resultado en hechos de sangre ni en la pérdida de vidas humanas. Sin embargo, ellos sí han producido zozobra y fragilidad en las instituciones, entre ellas aquellas destinadas precisamente a garantizar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos.

35. La sustitución de un Presidente elegido por el voto popular, antes de la terminación de su mandato, es siempre un hecho grave y que requiere una mirada crítica desde la perspectiva de la defensa de la democracia y las libertades fundamentales. La Comisión está consciente de que hay ocasiones en las cuales los Presidentes mismos provocan crisis institucionales (por ejemplo, cuando, sin atribuciones para ello, clausuran el Congreso o avasallan la independencia del Poder Judicial). En esos casos, la restitución del Estado de Derecho puede hacer necesario el reemplazo del Presidente. En la medida en que ello se haga conforme a los mecanismos previstos en la Constitución respectiva (juicio político, sucesión presidencial en caso de renuncia), tales soluciones son compatibles con la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

36. Sin embargo, ese no ha sido el caso del Ecuador en enero de 2000. El Presidente Mahuad fue separado ilegalmente del cargo por la acción de algunos civiles y funcionarios públicos, especialmente militares, sin que sus propias acciones hayan dado origen a la crisis. Desde luego, lo anterior no puede interpretarse como un juicio de la Comisión sobre la prudencia de las medidas económicas adoptadas por ex-Presidente Mahuad, materia que en el caso aquí planteado es ajena a la competencia de la Comisión. La Comisión considera necesario puntualizar que una crisis económica no justifica el relevo ilegal del Presidente de la República de su cargo.

37. La Comisión califica de golpe de estado lo sucedido en enero de 2000 luego de una reflexión serena sobre esos acontecimientos según se conocen. La solución a la que se arribó, apelando a la sucesión del Vicepresidente Noboa, es un paliativo apropiado ante el peso de los hechos consumados. Además, el hoy Presidente Noboa tiene su propia legitimidad emanada del acto eleccionario: al votarlo para Vicepresidente, los ecuatorianos quisieron que una de sus funciones fuera asumir la presidencia en caso de vacancia.

38. Está claro, sin embargo, que la vacancia no se produjo por renuncia del presidente elegido por los ecuatorianos en su momento, ni por ningún acto atribuible a él. La Comisión entiende que la decisión del Congreso de considerar su asilo temporal en la Embajada de Chile como "abandono" del cargo, no resulta convincente, aunque tal vez entendible dentro del contexto político complicado y la necesidad de encontrar rápidamente una salida.

39. Los dirigentes populares involucrados en los hechos y los militares que los apoyaron incurrieron, a juicio de la Comisión, en golpismo en contra del orden democrático. Desde luego, todo ciudadano tiene derecho a exigir la renuncia de las autoridades, aún de aquellas electas por el pueblo, y de hacerlo en la calle. Eso es parte de la libertad de expresión y de asociación. El limite se cruza, sin embargo, cuando se intenta, con la ocupación de ciertos edificios públicos, crear un gobierno alternativo, e impedir el funcionamiento de instituciones claves, como alguno de los tres poderes del Estado.

40. A juicio de la Comisión, los actos de fuerza del 21 de enero de 2000, y especialmente la actitud de ciertos altos funcionarios del Estado, constituyeron violación a principios básicos del Derecho Internacional vigente en las Américas y a derechos consagrados en la Convención Americana. El funcionamiento pleno de los poderes legítimamente constituidos, sin menoscabo de su independencia y en equilibrio con otros poderes del Estado, es requisito indispensable del orden democrático adoptado por la Carta de la OEA (artículo 3). La Carta de la OEA es un tratado multilateral que crea obligaciones entre los Estados miembros y la "cláusula democrática" es una de ellas.

41. Además, los hechos de fuerza aducidos --y su resultado en la destitución del señor Mahuad-- son violatorios del artículo 23 de la Convención Americana, que consagra el derecho a la participación política. Este derecho es tanto colectivo como individual. En cuanto al señor Mahuad, su destitución irregular violó su derecho a elegir y ser elegido. En cuanto a quienes lo votaron oportunamente, estos hechos también violaron su derecho a elegir. Este derecho no tiene sentido si no incluye el respeto a la expectativa cierta de que las autoridades que uno elige podrán ejercer sus funciones --dentro de la ley-- por todo el término originariamente estipulado.

42. La interrupción o el cese anticipado de mandatos electorales pueden, ciertamente, ser compatibles con el derecho a la participación política. Ello ocurre cuando ese cese se produce por los métodos y por las causas establecidas en la Constitución y las leyes. El juicio político contra el Presidente de la República solamente procede por la comisión de delitos contra la seguridad del Estado o por delitos de concusión, cohecho, peculado y enriquecimiento ilícito (artículo 130(9) de la Constitución). Otro método que las democracias modernas contemplan es la revocación de mandato por consulta popular. La Constitución vigente en Ecuador contempla la consulta popular en los artículos 103-108, aunque sus normas no están claras respecto a su aplicación al caso del Presidente de la Nación.

43. La conclusión de la Comisión es que los hechos de 21 de enero de 2000 violaron obligaciones internacionales del Estado, aunque ello no debe entenderse como una exigencia de la Comisión en la restitución del status quo ante. En primer lugar, la manifestación del señor Mahuad de ofrecer su apoyo al Presidente Noboa puede entenderse como una forma de consentimiento de su parte a la solución a que se ha arribado. Además, la Comisión es consciente de la necesidad de propiciar soluciones realistas respetando, en lo posible, el marco constitucional. En cambio, la Comisión es del parecer de que la actuación de altos funcionarios y de oficiales de las Fuerzas Armadas, cuyo deber es la protección del orden democrático y que en cambio contribuyeron a su desestabilización, merece ser investigada.

IV. EL ESTADO DE EMERGENCIA

44. La Comisión Ecuménica de Derechos Humanos presentó un escrito a la CIDH el 3 de febrero de 2000 en el cual denunció que el Gobierno del Ecuador "en forma reiterada ha violado la Convención Americana de Derechos Humanos, al establecer Estados de Emergencia sin que se hayan reunido los requisitos establecidos en el artículo 27 de la mencionada Convención". El escrito presenta la siguiente información sobre los Estados de Emergencia declarados por Ecuador durante el año 1999.

45. Según la información proporcionada por CEDHU, el primer Estado de Emergencia fue declarado el 7 de enero de 1999 en la Provincia de Guayas por el término de sesenta días:

El 7 de enero de 1999 el Dr. Jamil Mahuad, presionado por sectores de la producción y medios de comunicación social de la Provincia del Guayas, bajo el argumento de combatir la delincuencia declaró el estado de Emergencia en dicha provincia a través del Decreto Ejecutivo N.-483 que se encuentra publicado en el Segundo Suplemento del Registro Oficial N.-105 del lunes 11 de enero del mismo año. Dicho Decreto suspende la vigencia de los derechos establecidos en el artículo 23 numerales 12 (inviolabilidad del domicilio) y 14 (derecho a transitar libremente) de la Constitución, faculta el empleo de los miembros de las Fuerzas Armadas, establece la vigencia de la Ley de Seguridad Nacional, mediante la cual cualquier civil que fuere acusado del cometimiento de alguna infracción durante la vigencia de dicho estado de excepción debe ser juzgado por tribunales militares; y, establece un Comité de Seguridad Regional que está presidido por el Gobernador e integrado por Fuerzas Armadas, Policía Nacional y Junta Cívica del Guayas.

Dicho Comité de Seguridad Regional amplió esas medidas, prohibiendo juntarse en parques y vías públicas y dispuso la detención de personas que no portaran documentos de identidad. Esa extensión de derechos constitucionales suspendidos constituye una clara violación a la Constitución. En efecto, el artículo 57 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, establece que en ninguna circunstancia serán delegables las competencias constitucionales del Presidente de la República. Siendo competencia exclusiva del Presidente decretar el Estado de Emergencia y por ende suspender o limitar los derechos constitucionales, el Comité de Seguridad Regional al haberlos ampliado sin tener facultad para ello se atribuyó funciones que no le competen, por cuanto en derecho público no pueden hacerse interpretaciones extensivas o análogas y los funcionarios pueden hacer única y exclusivamente lo previsto en la Constitución y la Ley.

Este Estado de Emergencia fue prorrogado en dos oportunidades, cada una por sesenta días, y finalmente fue dejado sin efecto en julio de 1999.

46. Según información de CEDHU, los datos que siguen son acciones llevadas a cabo por la fuerza pública durante el Estado de Emergencia invocada en enero de 1999. Según cifras oficiales, entre el 9 de enero y el 20 de mayo de 1999, 5.253 personas fueron detenidas. De esta cifra, 1.600 personas fueron detenidas por no portar documentos, aunque esa infracción no figura en la legislación ecuatoriana. Entre enero y abril fueron denunciados en Guayas 40 arrestos arbitrarios de homosexuales que incluyeron castigos y vejámenes. La Comisión no tiene información acerca de si ser homosexual constituye una infracción de la legislación ecuatoriana. Además, no se ve relación alguna entre la condición de homosexual y las causas que pudieran haber dado origen al Estado de Emergencia. Por otro lado, hubo 17 denuncias por tortura a manos de la fuerza pública. Durante los operativos contra la delincuencia, 8 personas murieron a causa de disparos de la Policía, entre ellas dos menores de edad. Adicionalmente, se produjo la muerte, bajo custodia policial, de tres personas en condiciones de extrema crueldad. El 5 de marzo de 1999, Jimmy Contreras fue detenido por militares, acusado de sospecha de robo, y conducido a las celdas de la Policía Judicial. Luego de dos días fue trasladado al Centro de Detención Provisional. El 13 de marzo, debido a una hemorragia, fue llevado al Policlínico de la Penitenciaría; murió después de una hora. La Comisión, sin embargo, no ha recibido una denuncia de parte de ninguna de esas víctimas. En el mes de mayo, siete pobladores del sector urbano de Las Malvinas fueron acribillados en acciones llevadas a cabo por hombres armados y encapuchados. La Comisión tampoco ha recibido denuncias sobre esos muertos. Es evidente que este tipo de actos, llevados a cabo por fuerzas de seguridad, con ocasión de un estado de emergencia, no se ajustan a las "exigencias de la situación" (artículo 27 de la Convención Americana). La vigencia y cumplimiento de la Convención exigen que Ecuador investigue todos y cada uno de los hechos, y eventualmente, sancione a los responsables.

47. Durante el mes de noviembre de 1999, el Gobierno decretó, una vez más, el Estado de Emergencia en la Provincia del Guayas. Nuevamente sectores de la producción y medios de comunicación junto a la Junta Cívica presionaron al Gobierno a decretar otra vez el Estado de Emergencia en dicha provincia, bajo el argumento de que tal medida era la única capaz de reprimir la delincuencia existente por las celebraciones de Navidad y Fin de Año. El 30 de noviembre de 1999, el Presidente emitió el Decreto Ejecutivo N.- 1557, que se encuentra publicado en el Registro oficial N.-332 del viernes 3 de diciembre. Este decreto, al igual que el de enero, comentado supra, estableció el Estado de Emergencia en la Provincia del Guayas, suspendió la vigencia de los derechos establecidos en el artículo 23 numerales 12 (inviolabilidad de domicilio) y 14 (derecho a transitar libremente) de la Constitución, facultó el empleo de los miembros de las Fuerzas Armadas, estableció la vigencia de la Ley de Seguridad Nacional, mediante la cual cualquier civil que fuere acusado de cometer alguna infracción debía ser juzgado por tribunales militares, y estableció un Comité de Seguridad Regional, que está presidido por el Gobernador e integrado por las Fuerzas Armadas, Policía Nacional y Junta Cívica del Guayas.

48. El 9 de marzo de 1999, frente a la grave crisis económica, el Gobierno declaró un Estado de Emergencia en todo el territorio nacional en vista de que varios sectores sociales habían anunciado la realización de marchas como mecanismo de protesta y con la finalidad de conseguir del Gobierno un cambio en su política económica.37 El Estado de Emergencia nacional, decretado mediante Decreto Ejecutivo N. - 681 publicado en el Registro oficial N.- 148 del 15 de marzo de 1999, suspende la vigencia de los derechos establecidos en el artículo 23 numerales 12 (inviolabilidad de domicilio), 14 (derecho a transitar libremente) y 19 (libertad de asociación y reunión) de la Constitución Política de la República. El 18 de marzo de 1999 se emite el Decreto Ejecutivo N.- 787, publicado en Suplemento del Registro oficial N.- 153 del lunes 22 de marzo del mismo año, mediante el cual se declara terminado el Estado de Emergencia nacional vigente desde el 9 de marzo del mismo año.38

49. Durante 1999, la CONAIE había declarado una oposición abierta contra el Gobierno del Presidente Mahuad. Antonio Vargas, su Presidente, junto a los dirigentes del sector petrolero, pidieron la salida del Presidente Mahuad, si no dejaba de lado las políticas neoliberales y del Fondo Monetario Internacional.

50. Un Estado de Emergencia fue decretado en los primeros días de julio de 1999, y según información de CEDHU fueron apresadas más de 500 personas, en su mayoría taxistas y manifestantes. En Manabí, un cronista gráfico fue agredido por la Policía, y su cámara quedó destruida. La garantía del juez natural fue quebrantada, pues se sometió a la Justicia Militar a la mayoría de los detenidos durante las protestas, sin las garantías del debido proceso. La aplicación de normas de la Ley de Seguridad Nacional, para procesar a civiles, con arreglo al Código Militar, viola el derecho a ser juzgado por tribunales independientes e imparciales. Por otro lado, los tribunales militares pasan a ejercer la justicia sobre hechos que no son propios de la jurisdicción militar y que afectan a civiles. El Movimiento Popular Democrático (MPD), presentó ante el Defensor del Pueblo una demanda de inconstitucionalidad contra el decreto de emergencia y movilización emitido por el Presidente Mahuad. El 13 de julio de 1999, el Congreso derogó el decreto de Estado de Emergencia.

51. El 16 de julio el Congreso Nacional concedió una amnistía general a favor de todos los detenidos o procesados por la paralización de labores durante el Estado de Emergencia. Además de los detenidos, según CONAIE, durante la vigencia del Estado de Emergencia hubo un total de 30 indígenas heridos y 3 muertos. La Comisión no ha recibido ninguna denuncia sobre esos hechos.

52. El 17 de julio de 1999, el movimiento indígena firmó un acuerdo con el Gobierno que contemplaba una serie de beneficios, no sólo para los indígenas sino para amplios sectores de la sociedad ecuatoriana, terminando así las movilizaciones y poniendo fin al Estado de Emergencia. Para ello fue necesaria la movilización de unos 10.000 indígenas, así como doce días de paralización de la sociedad. El congelamiento de los precios de los combustibles, el establecimiento del subsidio de las tarifas eléctricas para los más pobres, y el descongelamiento paulatino de las cuentas bancarias de todos los ecuatorianos, han sido algunos de los objetivos alcanzados.

53. El fracaso de ese acuerdo desembocó en los eventos de diciembre de 1999 y enero de 2000. El 5 de enero de 2000, el Gobierno de Ecuador decretó nuevamente un Estado de Emergencia en todo el territorio del país, basado en la profunda crisis social imperante39.

54. Según información proporcionada por CEDHU, grupos sociales e indígenas convocaron a una movilización nacional para el mes de enero de 2000, en protesta por las medidas económicas que venía adoptando el Gobierno y frente a su decisión de no entregar a la ciudadanía los fondos congelados en los bancos desde el mes de marzo de 1999 supra. Ante esta decisión de la población, el Gobierno, en horas de la madrugada del 5 de enero de 2000, emitió el Decreto Ejecutivo N.-1674, publicado en el Suplemento del Registro oficial N.- 357 del lunes 10 de enero de 2000, a través del cual suspende los derechos contenidos en los numerales 12, 14 y 19 del artículo 23 de la Constitución, y dispone la aplicación de la Ley de Seguridad Nacional.

55. El 7 de enero de 2000, el Embajador de Ecuador ante la OEA, Patricio Vivanco Riofrío, en cumplimiento del artículo 27(3) de la Convención Americana, comunicó al Secretario General de la OEA, César Gaviria, la "Declaratoria del Estado de Emergencia Nacional" y adjuntó copia del Decreto Ejecutivo correspondiente (Nº 1674). El Decreto Ejecutivo dispone en su artículo primero declarar "el Estado de Emergencia Nacional y . . . establecer como zona de seguridad todo el territorio de la República". En su artículo segundo, dispone "la movilización total en los términos de la Ley de Seguridad Nacional y las requisiciones que sean necesarias, de conformidad con la Ley, así como el empleo de la fuerza pública, para restablecer las condiciones requeridas para el normal desarrollo de las actividades ciudadanas". En su artículo 3, se suspenden los derechos establecidos en el artículo 23, número 12 (inviolabilidad de domicilio), 14 (derecho a transitar libremente) y 19 (libertad de asociación y reunión) de la Constitución.

56. En la carta de fecha 6 de enero de 2000, remitida por el Secretario de Estado de Relaciones Exteriores al Secretario General de la OEA, por la cual se notificó el Estado de Emergencia, se hizo constar que "esta medida se fundamenta en la grave conmoción interna que ha generado la crisis económica por la que atraviesa el país".

57. El 11 de enero de 2000 se dictó el Decreto Ejecutivo N- 1682, publicado en el Suplemento al Registro Oficial N.-360 del jueves 13 de enero, por el cual se modifica el Decreto Nº 1674, sustituyendo su artículo segundo por el siguiente: "se dispone la movilización nacional total en los términos y con todas las consecuencias que establece la Ley de Seguridad Nacional, las requisiciones que sean necesarias, de conformidad con la Ley, y el empleo de la fuerza pública, bajo un mando militar único, para restablecer las condiciones requeridas para el normal desarrollo de las actividades ciudadanas. Para el efecto, se ejercerán todas las facultades conferidas por la Ley de Seguridad Nacional". Esta modificación amplió el decreto anterior y dispuso el empleo de las Fuerzas Armadas para combatir las protestas.

58. Según información recibida en la Comisión el 7 de enero de 2000, remitida por CEDHU, luego de la declaración del Estado de Emergencia, las fuerzas de seguridad detuvieron a más de 22 personas en diferentes ciudades del país, muchas de las cuales son estudiantes que se encontraban en las calles realizando una protesta popular. En este informe no se incluyeron nombres de las personas detenidas ni detalles sobre el modo y el lugar en que estas detenciones se llevaron a cabo.

59. El 31 de enero de 2000, el Presidente Noboa emitió un Decreto Ejecutivo por el cual prorrogó el Estado de Emergencia de Guayas. Según denunció CEDHU, tanto este Decreto como el que declaró el Estado de Emergencia Nacional, han sido promulgados aún cuando no existían las condiciones previstas en el artículo 27 de la Convención Americana. En seguida se analizará la compatibilidad de la declaración de Estado de Emergencia de enero de 2000 con la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

60.La Constitución Política de Ecuador inviste al Presidente de la facultad de declarar el estado de emergencia nacional y de ejercer determinados poderes específicos40. Conforme al artículo 180 de la Constitución ecuatoriana, "[E]l Presidente de la República decretará el estado de emergencia, en todo el territorio nacional o en una parte de él, en caso de inminente agresión externa, guerra internacional, grave conmoción interna o catástrofes naturales". Asimismo, el Presidente debe notificar al Congreso dicha declaración, dentro de las 48 horas de dictado el Decreto. El Congreso puede, "si las circunstancias lo justificaren", revocar el Decreto en cualquier momento.41

61.A pesar de la clara situación de emergencia que se vivió en Ecuador, el Estado no se encontraba ni se encuentra relevado de las obligaciones asumidas. Al ratificar la Convención Americana, el Estado asume distintas obligaciones en cuanto a la invocación de un estado de emergencia. En tal sentido, el Tratado prevé estándares especiales para situaciones de emergencia como las enfrentadas en Ecuador. En lo concerniente a los requisitos para declarar un estado de emergencia, la Corte Interamericana ha señalado que el análisis jurídico del artículo 27 de la Convención42:

(...) debe partir de la consideración de que es un precepto concebido sólo para situaciones excepcionales. Se aplica únicamente "en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte". Aun entonces, autoriza solamente la suspensión de ciertos derechos y libertades, y ello "en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a la exigencia de la situación". Las disposiciones que se adopten, además, no deben violar otras obligaciones del Estado parte, ni deben entrañar "discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social".43

62. Según el artículo 27 de la Convención Americana, el Estado sólo podrá adoptar medidas que tengan como efecto la suspensión de las garantías consagradas en la Convención "en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad" de aquél. Las medidas adoptadas como resultado de la declaración de un estado de emergencia tienen que cumplir con los requisitos de razonabilidad, proporcionalidad, límites temporales y circunstancias exigidas por el artículo 27 de la Convención. La suspensión de ciertas garantías establecidas en la Convención debe ser de manera excepcional y por las causas taxativamente señaladas en ésta.

63. La suspensión de los derechos consagrados en la Convención durante un estado de emergencia solamente puede hacerse si se cumplen las condiciones estrictas señaladas en el artículo 27(1). Además, aun cuando estas condiciones sean cumplidas, el artículo 27(2) dispone que cierta categoría de derechos nunca pueden ser suspendidos por grave que sea la emergencia.

64. El artículo 27(1) contempla distintas situaciones y prevé que las medidas que se adopten deben ser ajustadas a "las exigencias de la situación". La legalidad de las medidas que se adopten para enfrentar las distintas situaciones a que se refiere el artículo 27(1) dependerá, según ha expresado la Corte, del "carácter, intensidad, profundidad y particular contexto de la emergencia, así como de la proporcionalidad y razonabilidad que guarden las medidas adoptadas respecto de ella".44 Considerando que la Comisión no ha recibido ninguna denuncia concreta de una víctima de algunos de estos hechos, no está dentro de su competencia emitir un análisis más profundo acerca de la forma y las circunstancias en que ellos hayan ocurrido.

65. Ecuador tiene una larga historia de declaraciones de estados de emergencia, dictados para paliar problemas tanto sociales como económicos, así como la delincuencia. A ese respecto, el año pasado la Comisión recomendó a Ecuador que no recurriera a la invocación de un estado de emergencia para combatir este tipo de problemas. Dado el gran número de estados de emergencia que han sido declarados durante el año 1999, así como los motivos con los cuales se los ha justificado, la Comisión considera necesario reiterar dicha recomendación:

La Comisión está consciente de la difícil situación económica por la que atraviesa el Estado de Ecuador y el malestar social que esto ha generado y de la gravedad del fenómeno de la delincuencia en varias localidades de Ecuador, incluyendo la provincia del Guayas. En este sentido, el Estado tiene la obligación de adoptar las medidas necesarias para garantizar la seguridad ciudadana, a través de métodos que respeten los estándares de los derechos humanos en el marco de una sociedad democrática. La Comisión es de la opinión que aminorar el malestar social por la situación económica y combatir la delincuencia mediante la suspensión de garantías individuales en virtud del estado de emergencia, no se ajusta a los parámetros exigidos por la Convención Americana para que sea procedente su declaración. El Estado tiene y debe contar con otros mecanismos para canalizar el malestar social y combatir la delincuencia que no signifiquen la derogación de garantías esenciales de la población.45

66. Sin embargo, la declaración del estado de emergencia de enero de 2000, fundamentada en la imposibilidad del Poder Ejecutivo de enfrentar la crisis económica que desembocó en una "conmoción interna", es diferente. En este caso el Ejecutivo enfrentó claramente una situación de emergencia, situación que atentaba contra el orden democrático y amenazaba los poderes constituidos del Estado. Tanto es así que la "conmoción interna" que dio lugar a la declaración del estado de emergencia devino en un golpe de Estado, en cuya virtud se destituyó al Presidente Mahuad, elegido constitucionalmente, y se instituyó al actual Presidente Gustavo Noboa en su lugar. A ese respecto, la Corte Interamericana ha establecido que:

La suspensión de las garantías puede ser, en algunas hipótesis, el único medio para atender a situaciones de emergencia pública y preservar los valores superiores de la sociedad democrática. (…) La Corte debe subrayar que, dentro de los principios que informan el sistema interamericano, la suspensión de garantías no puede desvincularse del "ejercicio efectivo de la democrática representativa" a que alude el artículo 3 de la Carta de la OEA. Esta observación es especialmente válida en el contexto de la Convención, cuyo Preámbulo reafirma el propósito de "consolidar en este Continente, dentro del cuadro de las instituciones democráticas, un régimen de libertad personal y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre". La suspensión de garantías carece de toda legitimidad cuando se utiliza para atentar contra el sistema democrático, que dispone límites infranqueables en cuanto a la vigencia constante de ciertos derechos esenciales de la persona.46

67. De acuerdo con el artículo 27 de la Convención y las pautas señaladas por la Corte Interamericana, existe un presupuesto fundamental de respeto al régimen de democracia representativa y ciertos requisitos para que un Estado pueda declarar válidamente un estado de emergencia. En el presente caso, el Presidente de Ecuador invocó el estado de emergencia para preservar un gobierno democrático. La utilización de las disposiciones de la Constitución por el Congreso para justificar el derrocamiento de Mahuad demuestra el apego del Congreso al formalismo "constitucional" sin el debido respeto a la sustancia.

68.Con relación al presupuesto de respeto al régimen de democracia representativa debe señalarse que, conforme al artículo 3(d) de la Carta de Bogotá (1948), uno de los principios fundamentales que rigen la Organización de los Estados Americanos es el requisito de que los Estados que la conforman deben organizarse políticamente conforme a los postulados de la democracia representativa. A su vez, la Convención reafirma en su preámbulo el "propósito de consolidar en este Continente, dentro del cuadro de las instituciones democráticas, un régimen de libertad personal y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre". En el mismo espíritu, su artículo 29 prohibe la interpretación de cualquiera de sus disposiciones en el sentido de excluir "otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno", mientras que en los artículos 15, 16, 22 y 32 hace también referencia a la democracia como presupuesto de la organización política de los Estados partes.

69. En ambos casos de declaratoria de estado de emergencia (en la Provincia de Guayas y en el territorio nacional) las dos han sido prorrogadas a pesar de haberse superado la emergencia. Es importante señalar que en los dos casos se ha dispuesto el empleo de la fuerza pública para velar por la seguridad ciudadana. Sobre el particular, la Comisión reitera con base en su experiencia en el hemisferio su preocupación en el sentido que se emplee a los efectivos de las Fuerzas Armadas para realizar funciones propias de la policía civil, ya que las Fuerzas Armadas están entrenadas para realizar funciones diferentes a aquellas que se refieren a controlar la delincuencia y velar por la seguridad ciudadana.

70. También en ambos casos, se dispuso la vigencia de la Ley de Seguridad Nacional, conforme a la cual los hechos producidos durante un estado de emergencia, que estén en contravención a esa Ley y aquellos penados con reclusión, deben ser juzgados con arreglo al Código Penal Militar.47 Como ya ha sostenido la Comisión, el sometimiento de civiles a tribunales militares es incompatible y violatorio del artículo 27 de la Convención, ya que supone una suspensión de una de las "garantías judiciales indispensables para la protección de [los] derechos", garantías no suspendibles por mandato de la Convención.

V.    CONCLUSIONES

71. La Comisión ha seguido con preocupación la seria situación institucional planteada en Ecuador, caracterizada por el enfrentamiento entre el poder Ejecutivo, por una parte, y por la otra, grupos de los indígenas bien organizados y aliados con un sector de las Fuerzas Armadas, quienes trataron de reivindicar sus derechos a través de una insurrección contra el Gobierno democráticamente electo.

72. La Comisión insta a las autoridades ecuatorianas y sus poderes públicos a que adopten todas las medidas para asegurar la vigencia plena del Estado de Derecho. La Comisión continuará observando el desarrollo de los acontecimientos en Ecuador hasta que se consolide la normalidad institucional, en el contexto del fortalecimiento de la democracia representativa en el Hemisferio. A tal efecto, utilizará todas las facultades que le confieren su carácter de órgano principal de la OEA, en el marco jurídico de la Convención Americana, su Estatuto y Reglamento.

VI. RECOMENDACIÓN

73. Las soluciones a la crisis que se ha generado deben ser encontradas en el marco de la legalidad y el Estado de Derecho, cuya máxima expresión es la Constitución nacional, en la cual se sustenta el sistema democrático de gobierno, y que constituye el origen de la legitimidad de todas las autoridades que ejercen el poder en Ecuador. La Comisión se pone a disposición para ayudar a encontrar soluciones a la crisis en el marco de la Convención Americana.

74. El proyecto del presente informe sobre la situación de los derechos humanos en Ecuador fue aprobado por la Comisión en su 106º período ordinario de sesiones. El día 10 de marzo 2000 fue transmitido al Estado conforme a lo establecido en el artículo 63(h) del Reglamento de la Comisión, a fin de que presentara sus observaciones en el plazo de un mes.

75. Expirado el plazo, el Estado ecuatoriano se abstuvo de presentar observación alguna.

1 INFORME SOBRE LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN ECUADOR, OEA, Ser.L/V/II.96, Doc. 10 rev.1, 24 abril 1997. Dicho Informe estuvo basado en la visita in loco realizada por la Comisión durante el mes de noviembre de 1994, así como en datos aportados posteriormente por organismos gubernamentales, no gubernamentales, internacionales y agencias de cooperación y asistencia técnica.

2 Informe de Seguimiento sobre el Cumplimiento por parte de la República de Ecuador de las Recomendaciones Formuladas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Ecuador de 1997. CIDH, INFORME ANUAL 1998, Vol. II pág. 1181.

3 Véase CIDH, INFORME ANUAL 1997, pág. 957. Concretamente se refiere a la declaración por parte del Gobierno de Ecuador, el 5 de enero del 2000, del Estado de Emergencia en todo el territorio, como un mecanismo para frenar una serie de protestas populares y permitir que los miembros de la fuerza pública controlen el orden interno.

4 Id., pág. 958.

5 Cf. Informe de Seguimiento… op. cit. Vol. II, pág. 1195.

6 Id.

7 "El Presidente Noboa dice que un no a la dolarización sería un suicidio para Ecuador", CNN en español, 31 de enero del 2000.

8 Larry Rohter, "Banks in Ecuador Reopen after Week's Closing, but Taxi Strike Aggravates Tensions," NY Times, 16 de marzo de 1999.

9 Id.

10 Los taxistas protestaron por el aumento del precio del galón de gasolina, que subió de US$0.89 a US$2.33.

11 La CONAIE reune a 11 organizaciones de igual número de nacionalidades indígenas, que suman cerca de 4 millones de habitantes, de un total de 12,5 millones que tiene Ecuador. Esta organización tiene una estructura piramidal. A la cabeza está su Presidente, Antonio Vargas, el Vicepresidente Ricardo Ulcuango, varios secretarios y representantes de cada nacionalidad para todo el país. Desde 1990 han realizado cinco levantamientos para reivindicar sus derechos económicos, sociales y étnicos. En julio de 1998 obligaron a Jamil Mahuad a congelar los precios de los combustibles y a integrar varias mesas de negociación para solucionar varias demandas.

12 El 7 de febrero del 2000, el Gobierno anunció que desde el 11 de marzo del 2000 descongelará el 92% de los depósitos incautados desde el año 1999.

13 Véase n. 1, pág. 20.

14 En un comunicado del 16 de enero del 2000, se anunció que: "El Parlamento Nacional de los Pueblos del Ecuador, constituido democráticamente con la participación de 21 parlamentos provinciales e innumerables parlamentos comunales, cantonales y barriales ha asumido directamente el ejercicio de la soberanía nacional para salvar a la República del Ecuador de su disolución nacional iniciada con la decisión de Jamil Mahuad de renunciar a la soberanía monetaria anunciando la sustitución del sucre, nuestro histórico signo monetario, por el dólar".

15 "Comenzó avance indígena a Quito". Diario "El Universo", 13 de enero de 2000.

16 En julio de 1999, la CONAIE había declarado una guerra abierta contra el Gobierno. El levantamiento indígena en julio de 1999 se radicalizó en Tungurahua, en donde los indígenas tomaron el cerro de Pilis Hurco, en donde se encuentran las antenas repetidoras de Pacifictel y de las estaciones radiales y televisoras que se captan en la provincia.

17 "4.000 indígenas del Tungurahua". Diario "El Universo", 13 de enero de 2000.

18 El 15 de enero de cada año, por mandato constitucional, el Presidente debe presentar al Congreso Nacional "… el informe sobre la ejecución del plan de Gobierno, los indicadores de desarrollo humano, la situación general de la república, los objetivos que el Gobierno se proponga alcanzar durante el año siguiente, las acciones que llevará a cabo para lograrlo, y el balance de su gestión… " (artículo 171.7 de la Constitución Política de Ecuador).

19 "Se inician protestas de indígenas en Ecuador", CNN en español, 15 de enero de 2000.

20 Llamamiento publicado en Internet, por Equipo Nizkor, 20 enero de 2000.

21 "Ejército e indígenas están listos…". Diario "El Comercio", 14 de enero de 2000.

22 Id.

23 "Se declaran en huelga los trabajadores petroleros de Ecuador", CNN en español, 17 de enero de 2000.

24 Información proporcionada por CEDHU a la CIDH el 21 de enero de 2000.

25 "Manifestaciones de indígenas derivan en actos de violencia", AFP, Quito 21 de enero de 2000.

26 Id.

27 Id.

28 Lucio Gutiérrez fue edecán del ex Presidente Abdalá Bucarám.

29 OEA/Ser.G CP/RES. 763 (1220/00) 21 de enero de 2000.

30 "La Dimisión del Gral. Mendoza disgrega la Junta de Salvación Nacional". Eqipo Nizkor, op.cit. 2/1/00.

31 "Las movilizaciones Indígenas agudizan la inestabilidad política y social de Ecuador", Equipo Nizkor, resumen de prensa 21-23 de enero de 2000.

32 La votación para declarar que Mahuad había abandonado su cargo y que Noboa debía sucederlo fue de 87 votos contra 1.

33 "El caos ecuatoriano". Revista Caretas, 27 de enero del 2000.

34 "Mahuad rechaza el pedido de renuncia de las Fuerzas Armadas", CNN en español, 21 de enero de 2000.

35 Id.

36 OEA/Ser.G CP/RES. 764 (1221/00) 26 enero de 2000.

37 Cumplido el plazo de 60 días establecido en el artículo 182 de la Constitución, en marzo de 1999, y de nuevo en mayo del mismo año, el Gobierno prorroga el Estado de Emergencia en la Provincia del Guayas, con lo cual ratifica que está en vigencia la Ley de Seguridad Nacional, la suspensión de los derechos constitucionales y la vigencia del Comité de Seguridad Regional.

38 El Estado de Emergencia invocado en marzo de 1999 ya ha sido analizado por la Comisión. Véase, CIDH, INFORME ANUAL 1998, pág. 1146 et seq.

39 Mediante Decreto Ejecutivo Nº 1674 del 5 de enero de 2000.

40 Así lo establecen los artículos 180, 181 y 182 de la Constitución de Ecuador.

41 Artículo 182 de la Constitución de Ecuador.

42 Según la doctrina de la Comisión, los requisitos para declarar un estado de emergencia son los siguientes:

- Necesidad: Conforme al artículo 27 de la Convención, para que pueda considerarse que hay una emergencia real, debe existir en el país una situación de extrema gravedad, como guerra, peligro público u otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte. La Comisión ha establecido que las medidas relacionadas con el estado de emergencia "sólo pueden encontrar justificación frente a amenazas reales al orden público o a la seguridad del Estado". (CIDH, INFORME ANUAL 1980-1, pág. 115)

- Temporalidad: Este requisito se refiere a la duración de la suspensión, que como establece el artículo 27(1) de la Convención, debe ser únicamente por el tiempo estrictamente limitado a exigencia de la situación. La Comisión ha advertido que es aún más serio decretar estados de emergencia por períodos indefinidos o prolongados, sobre todo cuando ellos otorgan al Jefe de Estado una amplia concentración de poder, incluyendo la abstención del poder judicial respecto a las medidas decretadas por el Ejecutivo, lo que en ciertos casos puede llevar a la negación misma de la existencia del estado de derecho.

- Proporcionalidad: El artículo 27(1) de la Convención dispone que la suspensión sólo puede ser efectuada en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación. Este requisito se refiere a la prohibición de suspender innecesariamente ciertos derechos, imponer restricciones mayores a las necesarias y extender innecesariamente la suspensión a áreas no afectadas por la emergencia.

- No discriminación: Conforme a lo establecido en el artículo 27(1) de la Convención, en concordancia con sus artículos 1 y 24, la suspensión de derechos no puede implicar discriminación de ninguna especie contra una persona o un grupo.

- Compatibilidad con otras obligaciones internacionales: La suspensión de determinados derechos tiene que ser compatible con las demás obligaciones establecidas en otros instrumentos internacionales ratificados por el país.

- Notificación: Conforme a lo establecido en el artículo 27(3) de la Convención, la declaración de estado de emergencia debe notificarse inmediatamente a los demás Estados partes de la Convención, por intermedio del Secretario General de la OEA.