19. Tradicionalmente el desplazamiento en Colombia solía identificarse con la huida masiva de familias campesinas expulsadas por terceros de sus campos y lugares habituales de residencia. Sin embargo, en años recientes también sectores urbanos (pobladores urbanos, maestros, sindicalistas) y población indígena han incrementado estas filas. Ello demuestra que a las causas originales del desplazamiento se han ido sobreponiendo otras: la intensificación del conflicto armado y el recrudecimiento de las violaciones a los derechos humanos, como en las regiones del nororiente de Antioquia que vieron una campaña anunciada de "limpieza de auxiliadores de la guerrilla".

20. Algunos grupos internacionales que realizaron misiones de observación en el territorio colombiano manifestaron a la Comisión haber percibido nuevas características adicionales del desplazamiento, en la medida en que adicionalmente al desplazamiento como consecuencia del conflicto armado interno se sumó el desplazamiento como objetivo económico para permitir el control de grandes terrenos, a veces con el objetivo de establecer importantes proyectos económicos en estas zonas. Asimismo, se observó un "desplazamiento itinerante", que habiéndose iniciado como desplazamiento por violencia se transformó posteriormente en migración económica, creando una forma de "cultura de desarraigo" en aras de la supervivencia.

21. La Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos de Colombia identifica cuatro tipos de desplazamientos:

1. Desplazamiento de poblaciones campesinas deliberadamente provocado por los diversos actores de la violencia, quienes dan muerte o golpean a campesinos hasta lograr expulsar todo el grupo o comunidad. Éste es provocado principalmente por grupos paramilitares en las zonas del Chocó, parte de la región del Urabà antioqueño, Bolívar y Magdalena;
   
   

2. Desplazamiento como consecuencia no deliberada del enfrentamiento entre actores armados, por carecer la población de las garantías mínimas y protección a su vida e integridad física, tras acciones de bombardeos o acciones militares indiscriminadas en su contra. Se presentó esta situación en las regiones de Antioquia, Magdalena Medio, Bolívar y Meta;
   
   

3. Desplazamientos causados por grupos de personas interesadas en la tenencia de la tierra, a través de grupos de acción privada, que obligan a los campesinos a abandonar sus residencias y cultivos;
   
   

4. Desplazamientos voluntarios hacia zonas de reserva forestal o fáunica que buscan establecer cultivos ilícitos y que generan otro tipo de conflicto 11.
   
   

22. Por su parte, el estudio del analista político, Dr. Alejandro Reyes, señala que donde más coincide la violencia política con la violencia relacionada con la tenencia de la tierra (Costa Atlántica, Chocó y Urabá antioqueño), el desplazamiento es significativamente mayor que en las regiones donde, a pesar del nivel de violencia política, son menores las incidencias del conflicto por la tierra (Nor-Oriente, Región Andina Central, Sur-Occidente 12). El Dr. Reyes considera que, "en condiciones locales de guerra no sólo es imposible plantear demandas sociales, sino que el problema pasa a ser el cómo asegurar la estabilidad de la población en su territorio, pues éste adquiere valor estratégico para los adversarios. El desplazamiento se produce cuando las amenazas plantean el dilema entre la propiedad y la vida, y cuando es mayor la incapacidad del Estado para protegerlas" 13. Tal análisis y las constataciones de la propia Comisión en su visita in loco, le reafirman en la convicción de que existe una estrecha relación entre injusticia social, particularmente el despojo de tierras, y el desplazamiento interno, cuyas causas primarias son anteriores al actual conflicto armado 14.

23. La Comisión ha recibido información señalando que el 65% de los jefes de hogares desplazados que poseían tierras tuvieron que abandonarlas como consecuencia de los hechos de violencia que les obligó a huir. Esta estadística tiende a confirmar una vez más que alrededor de los fenómenos de violencia y confrontación armada se ocultan intereses económicos relacionados con la llamada contrareforma agraria que afecta a pequeños y medianos propietarios 15. En la actualidad, 67% de los jefes de hogar en familias desplazadas no tienen ocupación remunerada 16.

24. A fines de 1997, la Consulta Permanente sobre Desplazamiento Interno en las Américas ("CPDIA") 17 emitió su informe elaborado tras varias visitas in situ, la primera de ellas a solicitud del Gobierno de Colombia. El informe señala como impactos o consecuencias de carácter general y específicos del desplazamiento: 1) la desprotección y aislamiento de las comunidades desplazadas, tanto durante los períodos de emergencia hasta las etapas de retorno o reasentamiento, falta de asistencia humanitaria a través de proyectos integrales, interinstitucionales e interdisciplinarios; 2) por dichas carencias los desplazados se encuentran sin posibilidades de acceder legalmente a nuevas viviendas, tierras o empleos y se ven obligados a iniciar una lucha de supervivencia, compitiendo entre ellos mismos para obtener un espacio en "tugurios de invasión o en urbanizaciones clandestinas"; 3) la fragmentación de las familias, comunidades y desvanecimiento de los lazos sociales en general; 4) un acelerado proceso de concentración de la propiedad rural en detrimento de la población, con cambios drásticos en el uso y tenencia de tierras.

25. La Comisión considera que las consecuencias psicosociales del desplazamiento, sin ninguna atención, han incrementado la destrucción del tejido social, pauperización, desintegración familiar, desnutrición, enfermedades, alcoholismo, drogadicción, prostitución, deserción escolar y delincuencia 18.

B. Sectores afectados desproporcionadamente por el desplazamiento interno

26. En su estudio sobre población y efectos del desplazamiento, la Arquidiócesis de Cali señala que la población desplazada es "joven, improductiva, compuesta por campesinos pobres, pequeños propietarios obligados a salir de sus sitios de trabajo por múltiples amenazas contra sus vidas". Están incluidos desproporcionadamente en las filas de los desplazados las mujeres, los niños y los indígenas 19 .

Mujeres: Según cifras de CODHES, el 59 % de las personas desplazadas son mujeres, muchas de ellas viudas y con varios hijos y el 65% menores de edad 20. Tal magnitud implica una gran fragilidad de la unidad familiar ya que en muchos puntos de reasentamiento las mujeres son las que asumen solas las tareas familiares, mientras los hombres buscan algún tipo de labores dentro o fuera del radio de reubicación.

27. Las desplazadas, en su inmensa mayoría, son de origen campesino que deben buscar refugio en condiciones muy precarias en los barrios marginales de las ciudades, donde no pueden ni cultivar ni poseer animales domésticos para alimentar a su familia. En la mayoría de los casos tampoco tienen acceso a los servicios básicos de salud.

28. A pesar de que la Constitución Colombiana y la legislación específica han reconocido la igualdad de derechos de la mujer y a pesar de que el Gobierno ha ratificado la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (conocida como la Convención de Belem do Pará), integrando una nueva orientación de género, muchas de estas normas y gran cantidad de programas gubernamentales no logran alcanzar a las mujeres que viven en situación de desplazamiento interno.

29. La Comisión destaca que el principio 19(2) de los Principios Rectores sobre Desplazados Internos hace directa referencia a la situación de la mujer estableciendo que: "Se prestará especial atención a las necesidades sanitarias de la mujer, incluido su acceso a los servicios de atención médica para la mujer, en particular los servicios de salud reproductora, y al asesoramiento adecuado de las víctimas de abusos sexuales y de otra índole". Sin embargo, la información en poder de la Comisión indica que no se ha cumplido cabalmente con este requerimiento.

Niños: Según la Conferencia Episcopal Colombiana, aproximadamente el 70% de los desplazados son menores de edad, incluyendo en esta cifra a jóvenes madres de familia que, por haber perdido su esposo y sustento, quedan solas a cargo de infantes.

30. Fuentes no gubernamentales señalan que el 85% de los niños desplazados no recibe educación primaria y sólo el 20% tiene acceso a asistencia médica. El estudio de la Arquidiócesis de Cali afirma que "el analfabetismo funcional caracteriza la mayoría de los integrantes de los hogares desplazados por violencia", debido a las altas tasas de deserción escolar durante el desplazamiento. La Comisión también considera que la falta de acceso real a la educación primaria gratuita y obligatoria contribuye a una situación en que los niños no son aceptados e integrados en los pueblos de recepción. En cuanto a los programas de salud, el 81% de los desplazados entrevistados por el equipo de la Arquidiócesis afirmó no tener acceso a ninguno de ellos.

31. El censo de la Defensoría del Pueblo celebrado en los albergues de Turbo registró en noviembre de 1997 más de 2.000 menores, los que no gozaban ni de una nutrición adecuada, ni de programas sanitarios a pesar de las carentes condiciones de higiene del lugar. Tampoco se conocen programas educativos a los cuales tengan acceso. Igual situación se registra en el censo de Pavarandó, con casi 1.800 niños de 0 a 14 años, y numerosos otros centros transitorios de alojamiento que no cuentan con medios mínimos para atender a la población infantil desplazada. Varios niños desplazados de la Finca Bellacruz, reubicados en el Departamento de Tolima, fueron encontrados sufriendo procesos de avanzada desnutrición.

32. Tales carencias no permiten un sano desarrollo de la niñez. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Convención Americana y otros instrumentos de carácter universal, recogen el consenso de que los niños tienen derecho a una atención especial y a la protección integral. Los niños desplazados como víctimas directas del conflicto deberían beneficiarse prioritariamente y sin discriminación de los programas gubernamentales diseñados para la infancia.

33. La Convención de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas, ratificada por Colombia, así como el artículo 19 de la Convención Americana, obligan al Estado a dar protección a la infancia, asistiéndola con ayuda alimenticia, sanitaria y médica. Por su parte los Principios Rectores establecen que: "Ciertos desplazados internos, como los niños, especialmente los menores no acompañados, … tendrán derecho a la protección y asistencia requerida por su condición y a un tratamiento que tenga en cuenta sus necesidades especiales" 21.

34. Queda absolutamente prohibido, tanto por las normas del derecho internacional humanitario como por la Convención de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas, el alistamiento de los niños menores de 15 años. Los Principios Rectores también establecen que: "Los niños desplazados no serán alistados en ningún caso ni se les permitirá o pedirá que participen en hostilidades" 22. Sin embargo, la Comisión ha recibido información conforme a la cual niños desplazados han sido reclutados por grupos armados disidentes y, especialmente, por grupos paramilitares.

35. Asimismo, la Comisión ha recibido informaciones según las cuales gran cantidad de infantes nacidos durante el desplazamiento o en centros de alojamiento no han sido registrados por las autoridades competentes y por lo tanto no tienen ningún tipo de documentación. Cabe señalar que es un principio de derecho internacional universalmente reconocido el goce de la personalidad jurídica. A este respecto los Principios Rectores también enfatizan la necesidad de implementar un proceso eficaz de documentación para todos los desplazados, inclusive para los menores.

Indígenas: Según datos obtenidos por esta Comisión, el desplazamiento que afecta a los grupos indígenas en Colombia es extremadamente grave. En el Departamento de Córdoba, la población indígena desplazada alcanzaba a más de 10.000 personas. Tales cifras se suman a los desplazamientos masivos sufridos por las comunidades indígenas del Departamento de Antioquia, desde 1996, expulsados de sus zonas ancestrales por la violencia de grupos paramilitares.

36. La comunidad Zenú de El Volao, municipio de Necoclí, en el Urabá antioqueño, fue desplazada por las Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá en marzo de 1995. Varias familias indígenas en el sur del Tolima fueron también desplazadas tras el asesinato de sus líderes, el hostigamiento del Ejército, las operaciones de los paramilitares y los ataques de la guerrilla en marzo de 1996.

37. LA CPDIA por su parte considera que la región del Chocó y en particular el Bajo Atrato, donde se proyecta la construcción del Canal Atrato-Truando, se ha convertido en un escenario de guerra que afecta principalmente a las comunidades afrocaribeñas y a los indígenas, resultando frecuentemente en el desplazamiento de estas personas.

38. Cabe recalcar que los Principios Rectores señalan expresamente, en su principio 9, que: "Los Estados tienen la obligación específica de tomar medidas de protección contra los desplazamientos de pueblos indígenas, minorías, campesinos, pastores y otros grupos que tienen una dependencia especial de su tierra o un apego particular a la misma".

39. Las acciones en contra de algunas comunidades indígenas deben ser evaluadas con este principio y las normas de derecho internacional así como las normas relativas a la igualdad y no-discriminacion por motivo de raza, lengua, origen nacional y religión de la Convención Americana.

3. Condiciones de vida de los desplazados internos y situaciones específicas

40. Al incrementarse exponencialmente las cifras del desplazamiento, los programas nacionales e internacionales de asistencia no han logrado sobrevenir con todas las necesidades de estas poblaciones. La asistencia humanitaria del Estado colombiano no ha alcanzado los estándares internacionales de rapidez, eficacia y neutralidad debido a diversas razones de orden político, burocrático y censal. El censo para 1997 efectuado por la Red Nacional de Información evaluaba en 38.033 la población desplazada por la violencia que ha recibido asistencia de parte del Gobierno.

41. La Comisión también toma nota que la indocumentación de los desplazados causa grandes dificultades y obstáculos, tanto para los adultos como para los niños, en el acceso al registro y documentación de ciudadanía, provocando -- entre otras -- pérdida de bienes por falta de pruebas documentales y ausencia de tutelación de derechos fundamentales. Así por ejemplo, la mayoría de los programas de atención a los que podrían acceder los desplazados requieren de la certificación de su condición de tal, la que es sumamente difícil de adquirir, salvo cuando determinados municipios o alcaldías han realizado un esfuerzo para resolver la situación de los indocumentados. El problema de la distribución de tierras se agrava también por las dificultades en la documentación de la población desplazada.

42. Cabe señalar que, de conformidad con el principio 1 de los Principios Rectores, no deben ser objeto de discriminación alguna los desplazados internos con base en su condición de tales. El requerir a los desplazados tramitar documentos especiales clasificandolos como tales podría violar este principio. Asimismo, el derecho internacional de los derechos humanos establece el derecho fundamental a la personalidad jurídica de toda persona y la Convención Americana considera inderogable este derecho 23. El punto 20 de los Principios Rectores también señala enfáticamente que para dar efecto al reconocimiento de la personalidad jurídica a la que tiene derecho la persona desplazada, "las autoridades competentes expedirán a los desplazados internos todos los documentos necesarios para el disfrute y ejercicio de sus derechos legítimos…. En particular, las autoridades facilitaran la expedición de nuevos documentos o la sustitución de los documentos perdidos durante el desplazamiento, sin imponer condiciones irracionales, como el regreso a su lugar de residencia habitual".

a. Situación en campamentos y asentamientos

43. Un fenómeno reciente es el de la creación de campamentos de desplazados. Tras las matanzas de campesinos en el Urabá chocoano, en abril y diciembre de 1997, el corregimiento Pavarandó Grande de Mutatá se volvió el "campo de desplazados más grande de la historia de Colombia" con más de 5.000 personas. Según cifras proporcionadas por organizaciones internacionales en relación con este campamento, la mayoría de las personas 24 allí concentradas pertenecían a 48 comunidades negras, y la mitad eran niños y menores de 14 años, algunos de los cuales habrían muerto por falta de atención medica y alto grado de desnutrición. Pavarandó era el sitio en Colombia que más "se parece a un verdadero campo de refugiados como los existentes en otras partes del mundo" con filas de carpas con las insignias de la Cruz Roja y de otras organizaciones no-gubernamentales, las que proporcionaban alimentación y atención medica. Existía muy poca infraestructura, según informes de organizaciones no gubernamenales, por lo que los desplazados se quejaban de recibir raciones erráticas e insuficientes de comida 25.

44. En enero de 1998 se iniciaron los primeros programas para el retorno y reubicación de las familias en Pavarandó. La mayoría de los desplazados fueron retornados a seis asentamientos en el Bajo Atrato en el Departamento del Chocó. Sin embargo, antes de que pudiera concretarse completamente este retorno, los desplazados que permanecían en Pavarandó fueron víctimas de nuevos actos de violencia. A principios de septiembre del año 1998, los cerca de mil desplazados que faltaban por regresar al Urabá chocoano abandonaron el campamento en Pavarandó por temor a un ataque de los paramilitares. Los paramilitares los acusaban de apoyar a los guerrilleros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia ("FARC") que atacaron, en agosto de 1998, la Brigada XVII del Ejército ubicada en la zona 26. La Comisión considera de suma gravedad este nuevo desplazamiento de las víctimas de desplazamiento forzoso que se habían refugiado en Pavarandó.

45. La Comisión pudo observar las condiciones difíciles que se viven en los campamentos de desplazados durante su visita al albergue del Coliseo de Turbo en la municipalidad de Apartadó, Departamento de Antioquia. La población residente en el coliseo fue desplazada proveniente de varias localidades de Riosucio en el Urabá chocoano al municipio de Turbo tras una campaña de terror sembrada por los paramilitares, a los que presuntamente se añadieron los ataques aéreos de las Fuerzas Militares, hacia finales del año 1996. Los pobladores denunciaron ante la Comisión que varias comunidades habían sido bombardeadas y aterrorizadas por ejecuciones a los pobladores. Según estos pobladores, las casas fueron saqueadas y los habitantes fueron posteriormente obligados a desalojarlas en varias horas. Contaron que los paramilitares habían tomado el control de la zona donde ellos habían vivido. El 27 de febrero de 1997, los desplazados llegaron al albergue del Coliseo de Turbo donde, a la fecha de la redacción de este Informe, aun se encontraban unas 330 personas hacinadas y a la intemperie.

46. En este campamento, la Comisión pudo constatar que los residentes vivían en condiciones de hacinamiento exagerado. La mayoría de los desplazados duermen en camas ubicadas una al lado de otra en el espacio grande y abierto al interior del Coliseo. Los residentes denuncian la falta de privacidad. Asimismo, protestan que la asistencia alimenticia propiciada por el gobierno (mercados de 25.000 pesos para 15 días) no es suficiente. A pesar de las promesas gubernamentales, el albergue quedó sin gas para cocinar y con insuficiente agua para la cantidad de población. En noviembre de 1997 se suspendió oficialmente la ayuda a las 75 familias por falta de fondos y se multiplicaron las enfermedades y riesgos de epidemia, en particular entre los niños que en varias casos presentaban cuadros de desnutrición avanzada. Además, la Comisión ha registrado varias denuncias según las cuales algunas personas desplazadas a Turbo habrían desaparecido o habrían sido ejecutadas.

47. Con base en la información que recibió durante y después de su visita al coliseo y otros albergues en Turbo, la Comisión decidió, con fecha 17 de diciembre de 1997, solicitar al Estado colombiano la adopción de medidas cautelares para proteger la vida e integridad personal de los desplazados residiendo temporalmente allí. La aplicación de medidas cautelares para comunidades enteras de desplazados internos constituyó un recurso novedoso en el desarrollo de mecanismos jurídicos de protección dentro del sistema interamericano. La Comisión consideró que la gravedad de la situación merecía este paso. Esta decisión se basó en el hecho de que la Comisión fue informada que, en las semanas que siguieron a su visita a Turbo, miembros de grupos paramilitares hicieron conocer a los desplazados sobre su presencia en varias ocasiones. El 11 de diciembre de 1997, dos individuos armados, reconocidos como paramilitares, entraron en el coliseo deportivo de Turbo buscando a un miembro de la comunidad de desplazados. El 14 de diciembre, otro paramilitar fue visto inspeccionando el albergue "Unidas Retornaremos".

48. Más recientemente, la Comisión recibió copia de una carta dirigida al Presidente de la República en relación con otro grupo de desplazados instalado en albergues en la municipalidad de Dabeiba, Departamento de Antioquia. Esta carta, firmada por los desplazados provenientes del corregimiento La Balsita y fechada 9 de agosto de 1998, detalla la situación de esta comunidad. Según la carta, más de mil personas fueron desplazadas cuando un grupo de aproximadamente 400 paramilitares entró en las veredas de La Balsita, el 21 de noviembre de 1997, asesinando a 21 campesinos y desapareciendo a otros. El grupo paramilitar avisó explicítamente a los campesinos que deberían desocupar sus veredas para salvar sus vidas.

49. A partir del 30 de noviembre de 1997, la comunidad se instaló en la municipalidad de Dabeiba, donde 250 personas están viviendo en dos salones provinciales. Los desplazados que se encuentran en los salones duermen en el piso y sufren de un hacinamiento grave. La cocina y el lavadero están ubicados en el mismo dormitorio donde duermen las personas desplazadas. Los residentes de estos albergues denuncian que tienen poco servicio de agua. Además, denuncian que a veces pasan hasta tres semanas sin que reciban alimentos.

50. Estos residentes también señalan que algunas autoridades locales de la comunidad de Dabeiba y el comandante del destacamento local del Ejército han presionado y amenazado para que los desplazados vuelvan a sus veredas, sin ofrecer protección a sus vidas o integridad personal. Los desplazados en Dabeiba sostienen que miembros del Ejército también les han dicho que sufrirán graves consecuencias si se descubre que alguno de ellos "le ha dado un vaso de agua a un guerrillero". Dos miembros de la comunidad de desplazados fueron asesinados.

b. Desplazados hacia Panamá

51. Un grupo numeroso de desplazados, que salieron de Riosucio, Unguía y otras partes del Urabá chocoano a finales de 1996 y principios de 1997 a causa de las incursiones paramilitares de esta época, intentó primero huir a Panamá. Este grupo estableció campamentos espontáneos en la región del Darién de Panamá, pero poco después los desplazados fueron informados que no podían permanecer en ese país vecino. Según los campesinos desplazados, los pliegos de peticiones que ellos formularon al Gobierno colombiano para el retorno fueron desestimados y fueron obligados a volver a Colombia sin las garantías que ellos buscaban.

52. Algunos de los refugiados fueron llevados en un primer momento a Apartadó, Departamento de Antioquia, y fueron instalados en un albergue donde se vieron hacinados y sin condiciones adecuadas de salud. Además, la comunidad de Apartadó sufría en este momento de la misma violencia paramilitar que había obligado a muchos de los desplazados a salir del Chocó.

53. Un grupo importante de los desplazados que se dirigieron a Panamá fueron llevados por el Gobierno colombiano a Bahía Cupica en la costa pacífica del Departamento del Chocó. Muchos de los campesinos desplazados del Chocó hacia Panamá siguen en Cupica. A pesar del hecho de que fueron llevados allí obligatoriamente por el Gobierno, éste no les ha suministrado en este lugar asistencia humanitaria adecuada. Según la información recibida por la Comisión, los campesinos no reciben suficiente alimentación y, en muy pocas ocasiones, se les ha dado carne para cocinar. Se tiene acceso a solamente un médico para toda la población desplazada y no existen medicamentos para enfermos de gravedad. Para tratar condiciones serias es necesario que la persona enferma sea trasladada a Bahía Solano, a distancia de dos horas por mar. Dada la dificultad del transporte, han ocurrido casos en que el enfermo espera hasta cuatro días para trasladarse al hospital.

54. Según la información suministrada a la Comisión, los desplazados del Chocó siguen en negociaciones con el Gobierno colombiano para su retorno en condiciones de seguridad y dignidad, pero mientras tanto, las condiciones en los asentamientos de desplazados siguen siendo muy difíciles. Al mismo tiempo, la Comisión ha recibido información indicando que grupos paramilitares mantienen control absoluto en algunas zonas del Chocó, llevando a una situación de gran inseguridad que causa nuevos desplazamientos.

c. Situación de los desplazados de la Finca de Bellacruz, Departamento del Cesar

55. El 14 de febrero de 1996, la comunidad campesina de la Finca Bellacruz, ubicada en los municipios de La Gloria, Pelaya y Tamalameque en el Departamento del Cesar, fue el blanco de un operativo armado de grupos paramilitares y debió abandonar sus residencias y cultivos. Algunos testigos presenciales han declarado que las fuerzas militares estaban presentes y operaron junto a paramilitares. El ataque aparentemente fue provocado por los reclamos de los habitantes de la finca sobre las tierras que ocupaban desde hacía tres años. Al mes después del ataque, el 13 de marzo de 1996, una decisión judicial ratificó la distribución de títulos sobre las tierras baldías a los campesinos de Bellacruz. Tales tierras habían sido reclamadas por otro lado por el grupo "Inversiones Marulanda", herederos de un finquero del mismo nombre que en la década de los cuarenta ya había expulsado a los campesinos residentes en esa época con ayuda de grupos paramilitares.

56. Tras una resolución del Parlamento Europeo condenando el ataque a los campesinos, el Gobierno de Colombia inició una investigación sobre los autores de los graves actos de violencia y la responsabilidad de importantes personalidades del Gobierno que tendrían intereses en la Finca Bellacruz. Según información suministrada a la Comisión, la investigación iniciada por la Unidad de Derechos Humanos de la Fiscalía General de la Nación resultó en mayo de 1998 en la detención de Francisco Alberto Marulanda Ramírez, hermano de Carlos Arturo Marulanda, ex embajador de Colombia ante la Comunidad Europea, en relación con el ataque de febrero de 1996. El 15 de enero de 1999, la Fiscalía también profirió orden de detención en contra de Carlos Marulanda.

57. A finales de marzo de 1996, los campesinos de la finca Bellacruz lograron un acuerdo con el Gobierno para poder regresar a sus tierras, tras estar hacinados durante varias semanas en un edificio privado en el municipio de Pelaya. Sin embargo, la Comisión de Verificación Institucional, creada a raíz del acuerdo con los desplazados y formada por representantes del Gobierno, las Fuerzas Militares, las organizaciones no-gubernamamentales y los afectados no pudo acceder el 8 de abril de 1996 a la Finca Bellacruz por considerarse área demasiado peligrosa, debido a la presencia de los paramilitares.

58. Días más tarde, el 19 de abril de 1996, un equipo del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria ("INCORA") fue atacado por los paramilitares que cuidan la finca, cuando trataron de realizar las mediciones indispensables para la entrega de los lotes y los títulos de propiedad de los campesinos. A uno de los funcionarios, los paramilitares le cortaron parte del cuero cabelludo, según denuncian organizaciones no gubernamentales. Desde entonces y a pesar de varias tentativas del INCORA, el acceso a la finca ha sido imposibilitado por la violencia de los paramilitares. Entre noviembre y diciembre de 1996, las autoridades decidieron la reubicación de algunas de las familias desplazadas en varios departamentos. Algunos encontraron suerte en Tolima pero los que debían llegar a Cundinamarca fueron rechazados por la Gobernadora, quien durante varios meses se negó a cumplir con los acuerdos y directivas gubernamentales, declarando que los desplazados internos eran "guerrilleros que representaban una grave amenaza a la seguridad del departamento". Asimismo la Gobernadora instruyó a los alcaldes para que se negaran a la reubicación temporal del grupo. Finalmente, según los datos recientes obtenidos por esta Comisión, aún se mantienen unas 50 familias sin reasentamiento fijo y ninguna de ellas ha podido regresar a sus tierras, ni recuperar los títulos de propiedad que el Estado debía adjudicarles.

59. Así la decisión judicial de adjudicación de tierras, y los intentos de los funcionarios del INCORA quedaron en letra muerta. La responsabilidad de las autoridades por no asegurar la protección física de los desplazados, la imposibilidad de llevar a cabo la investigación judicial sobre las graves violaciones a los derechos humanos y al derecho humanitario que se habrían cometido, y la paralización de las adjudicaciones de títulos de propiedad, son desafíos que el Gobierno no puede dejar en la impunidad.

d. Pliegos de peticiones y propuestas de comunidades de paz

60. Algunas comunidades de desplazados han procedido a organizarse en "Comunidades de Paz" exigiendo el respeto de su condición de población civil y/o han propuesto pliegos de peticiones para su retorno. Así, las comunidades desplazadas por la violencia del área de Riosucio, Departamento de Chocó asentadas en Pavarandó, Departamento de Antioquia, presentaron en julio de 1997 una propuesta para evitar un mayor desmembramiento de sus comunidades. Tras señalar que las consecuencias de su hacinamiento, desempleo y falta de perspectivas minan la resistencia de los pobladores, propusieron un Acuerdo Global y la negociación de una serie de iniciativas de desarrollo socioeconómico y de supervivencia comunitaria que involucran al Estado, a la cooperación internacional y a entidades como la Diócesis de Apartadó, la Defensoría del Pueblo y el Comité Internacional de la Cruz Roja ("CICR"). Por su parte, la Comunidad de Turbo también ha presentado un pliego de peticiones y ha exigido reunirse con el Presidente de la República para tratar las "promesas no cumplidas".

61. Los delegados y habitantes de las 28 veredas de San José de Apartadó, en el Urabá antioqueño, decidieron, en abril de 1997, firmar públicamente una declaración exigiendo el respeto de su neutralidad y el fin de la guerra. Varias delegaciones nacionales e internacionales, así como un parlamentario holandés, forman parte de la Comisión Especial de Observación. Sin embargo, las partes armadas en el conflicto no siempre han respetado la neutralidad de la comunidad. Entre su declaración de neutralidad y la visita de la Comisión en diciembre de 1997, 43 miembros de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó fueron asesinados por miembros de los grupos paramilitares, las Fuerzas Militares y las FARC. Miembros de las Fuerzas Militares han indicado que no aceptan la declaración de neutralidad por considerarla una declaración de alianza con los grupos armados disidentes. Con base en los hechos de violencia en contra de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó, la Comisión solicitó al Estado colombiano la adopción de medidas cautelares a favor de toda la comunidad con fecha 17 de diciembre de 1997.

C. IDENTIFICACIÓN DE LOS RESPONSABLES DEL DESPLAZAMIENTO INTERNO

62. A diferencia de las situaciones de desplazamiento esencialmente rural que conoció Colombia en la primera mitad del siglo, motivado por la búsqueda de tierras cultivables o por despojos, en los últimos años el fenómeno aparece como parte integrante de la estrategia militar de los principales actores. El desorden, la vulnerabilidad y el terror de la población forma parte de un modus operandi. Los observadores y las víctimas coinciden en que ningún actor armado responde por sus actos y todos se acusan mutuamente de la manipulación de la campesinos y del terror sembrado entre la población. Esta dilución de las responsabilidades asegura su mayor impunidad.

63. El Defensor del Pueblo evalúa que "la migración de estas personas obedece al hecho de que militares y policías, miembros de grupos paramilitares o alzados en armas las forzaron a huir de sus hogares y de sus trabajos para evitar la muerte, la tortura, el ultraje y otros infortunios abatidos sobre sus parientes, amigos y vecinos. El desplazamiento forzado en Colombia es obra conjunta de las partes en conflicto y demuestra en los contendientes total y menosprecio de elementales principios de humanidad" 27.

64. El ultimo informe de Amnistía Internacional sobre el desplazamiento en Colombia también enfatiza que "en la inmensa mayoría de los casos, el desplazamiento de la población civil no es una consecuencia casual, esporádica o inevitable de las operaciones de contra-insurgencia, sino un instrumento básico de la estrategia de las fuerzas armadas para combatir a las fuerzas insurgentes. Las zonas elegidas como objetivo se ‘limpian’ de la base de apoyo real o potencial de las guerrillas, y se repueblan con campesinos favorables a los paramilitares"28.

65. En 1996, la actualización realizada por CODHES de la investigación hecha por un equipo de la Conferencia Episcopal de Colombia y publicado en "Desplazados internos en Colombia" 29, atribuye de la siguiente forma las responsabilidades del desplazamiento:

66. Otras organizaciones no gubernamentales calculan porcentajes similares. Según Amnistía Internacional, "los paramilitares son el principal agente expulsor: aproximadamente el 35% de los desplazamientos internos, el 17% por las Fuerzas Armadas y la Policía y el 24% por los grupos armados de oposición" 31.

1. Fuerzas públicas de seguridad

67. En su informe de 1994, el Representante del Secretario General de las Naciones Unidas para Desplazados Internos señaló que "tanto testimonios como conversaciones con altas personalidades del Gobierno, indican que la población civil que se encuentra en zonas de combate es susceptible de ser desplazada forzadamente" 32. En efecto, según el Sr. Deng, en las zonas controladas o con fuerte presencia de la insurgencia, actualmente prácticamente dos tercios del país, las fuerzas militares realizan redes aéreas, seguidas con operaciones de rastrillo terrestre, que habitualmente obligan a las comunidades a desplazarse temporal o permanentemente.

68. La mayoría de los observadores concuerda en que durante el período de vigencia del Decreto Presidencial No. 717 del 18 de abril de 1996, cuando casi el 25% del territorio nacional fue declarado "zona especial de orden público" bajo poderes especiales de las Fuerzas Militares, la situación de los desplazados empeoró y que "un altísimo porcentaje de las violaciones de los derechos humanos y de las infracciones de la normativa humanitaria no ha sido sancionado" 33.

69. Varias organizaciones no gubernamentales e internacionales insisten en que personas desplazadas tras los bombardeos de las fuerzas públicas de seguridad se encuentran, después de huir de sus comunidades, ubicadas en campamentos o en asentamientos fuertemente vigilados y controlados por militares y policías. El hecho de establecer cuarteles militares muy cerca de donde se concentra población desplazada de cualquier otro tipo, hace presumir que las denuncias relativas a la utilización de escudos humanos por parte de algunos mandos no estaría alejada de la realidad.

70. La inseguridad de esta población se acrecienta al no poder percibir objetivamente como protectores de su vida o integridad física a los que muchas veces bajo la acusación de "guerrilleros" les obligaron a desalojar sus comunidades y a abandonar todo lo que permitía su supervivencia y a volverse marginales en regiones o ciudades desconocidas por ellos.

71. La Comisión también estudia las condiciones de puesta en marcha de programas militares de erradicación de cultivos ilícitos en zonas supuestamente controladas por la guerrilla, con el objeto de eliminar plantaciones de cocaína con productos químicos, como el tebuthiurón, clasificados entre los de mayor peligrosidad para la población y los futuros cultivos 34. Informaciones provenientes de varias fuentes afirman que las Fuerzas Militares habrían provocado el desplazamiento de cultivadores de coca con estos métodos o utilizando excesiva violencia contra la población a que habría vinculado con los insurgentes. Si bien las autoridades del Estado tienen potestad para prevenir y reprimir los delitos, y en particular para eliminar cultivos de materias ilegales, las fuerzas públicas de seguridad deben en todo momento respetar los derechos fundamentales de la población y no utilizar métodos reñidos con el derecho internacional.

2. Grupos armados disidentes

72. Desde su inicio y tanto por razones históricas como estratégicas, los grupos armados disidentes han optado por operar en las zonas rurales y paulatinamente avanzar hasta las áreas urbanas. La Conferencia Episcopal informaba en 1994 de la utilización por parte de la guerrilla de minas anti-personales, toma de rehenes, secuestros individuales, destrucción de propiedades civiles, ataques a bienes civiles indispensables. Todas estas acciones realizadas por los grupos armados disidentes obligan al desplazamiento de personas. Si bien los observadores coinciden en señalar que las zonas rurales son las más afectadas, la violencia armada tampoco excluye a las ciudades, donde los desplazados de áreas rurales vuelven a enfrentarse con las mismas violaciones e inseguridades. Al respecto, el Informe de la CPDIA establece que "estos grupos (armados disidentes) han sido la causa también de desplazamiento urbano y sus efectos fueron observados en algunas zonas de Medellín" 35.

73. Según la Arquidiócesis de Cali, la información proporcionada por los hogares desplazados permite afirmar que milicias urbanas y la guerrilla son uno de los principales responsables del desplazamiento forzoso de la población que arriba a Cali. Así, sostienen que las acciones contra la población civil por parte de grupos armados disidentes que operan en los Departamentos del Valle, Cauca, Nariño, Putumayo y Antioquia también son causa directa de desplazamiento 36

74. Aun cuando la Comisión no tenga competencia en el marco de la Convención Americana para examinar las denuncias contra grupos cuyos actos no son imputables al Estado, considera oportuno enfatizar que el respeto de las normas del derecho internacional humanitario se aplican a todos las partes en el conflicto y en particular reiterar la aplicabilidad de los Principios Rectores que requieren que cualquier grupo o persona, en sus relaciones con desplazados internos, respete sus derechos fundamentales.

3. Grupos paramilitares

75. Basándose en la información que ha recibido al respecto, la Comisión considera que los grupos paramilitares son la mayor causante de desplazamientos colectivos de la población rural. Según fuentes de organizaciones humanitarias, eclesiásticas y observadores internacionales, el recrudecimiento de las actividades paramilitares en estos últimos años se ha centrado en operaciones de rastrillo o limpieza contra poblaciones civiles sospechosas de ayudar y contribuir a la logística de los grupos armados disidentes o quienes ocupan tierras que quieren adquirir los grupos paramilitares. En 1994, el Informe del Representante del Secretario General de las Naciones Unidas para los Desplazados, Francis Deng, consideraba que:

Algunas organizaciones no gubernamentales y víctimas de violaciones a los DDHH así como muchos funcionarios dijeron al Representante que estos grupos son la fuente ... del consiguiente desplazamiento y que en muchos casos gozan al menos del apoyo tácito del Gobierno, mientras que en muchas zonas son financiados y usados por los narcotraficantes 37.

76. La Comisión también recibió información indicando que el Estado colombiano fue omiso en acciones administrativas, legislativas, judiciales, etc., para impedir o prevenir las acciones de estos grupos, contribuyendo a mantener la impunidad y, por tanto, el desplazamiento como consecuencia de las mismas, que en muchos casos fue anunciado previamente por los propios causantes.

77. Al referirse al caso de los desplazados de la Finca Bellacruz, el ex-Consejero Presidencial para los Derechos Humanos señaló que:

Estos grupos (paramilitares) han pretendido defender los intereses de determinados sectores frente a la guerrilla pero han cometido abusos, atropellos y crímenes. Fueron justamente estos grupos los que, al parecer, expulsaron en febrero de 1996 a los campesinos (de Bellacruz), víctimas del desplazamiento forzado...En los municipios de Pelaya y municipios aledaños existe una situación muy conflictiva cuya víctima fundamental es la población civil y concretamente los campesinos, atrapados entre la guerrilla y los paramilitares.

78. La Arquidiócesis de Bogotá demuestra que los grupos paramilitares tienen la mayor incidencia en el desplazamiento de población hacia la capital. El 42% de los hogares consultados responsabilizaron a estos grupos de las acciones de muerte, terror y amenazas que motivaron su huida.

79. Tal como ya se analizó en el Capítulo IV del presente Informe, la Comisión considera que determinadas actuaciones de los grupos paramilitares pueden implicar la responsabilidad internacional del Estado de Colombia. Por esta razón, tanto las normas de derechos humanos como las del derecho humanitario pueden ser aplicadas bajo ciertas circunstancias a las acciones dirigidas por grupos paramilitares 38.

D. RESPUESTAS DEL ESTADO

80. La Comisión ha podido constatar que existe coincidencia tanto en sectores gubernamentales como no gubernamentales sobre la gravedad del fenómeno del desplazamiento interno y la imperiosa necesidad de prevenirlo y proteger a las víctimas. También existe consenso entre los observadores nacionales y los representantes de organizaciones internacionales de que el Estado ha dirigido ciertos esfuerzos para tratar de dar soluciones a los desplazados, pero muchos coinciden en señalar que la política adoptada hasta ahora por el Estado para enfrentar esta situación no ha sido suficiente y no ha logrado una disminución del mismo. El aspecto más grave de esta falta de respuesta efectiva es que no se ha observado la interposición de medidas gubernamentales para la prevención de acciones que provocan los desplazamientos forzados, a pesar de ser concebidas como un eje de la política gubernamental y de que la gran mayoría de los desplazamientos fueron anunciados por los propios responsables o denunciados por las comunidades afectadas, organismos de control, la Iglesia o diversas organizaciones de la sociedad civil.

1. Marco de la política del Estado en materia de asistencia y protección a los desplazados internos

81. La Comisión reconoce la voluntad del Estado de enfrentar en años recientes la situación del desplazamiento interno dentro del marco global de la protección a los derechos humanos. La Comisión valora el impulso que ha significado simultáneamente para la promoción de los derechos humanos y del derecho humanitario la incorporación de textos internacionales y de convenios específicos sobre desplazados internos dentro de la legislación nacional, a través del articulo 93 de la Constitución Política o por propuestas legislativas. A través de estos esfuerzos, se ha logrado la aprobación de una cantidad notable de normas legales y la adopción de programas estatales o semi-estatales que han contribuido a aportar algún tipo de asistencia y protección a los desplazados.

82. Desde 1994 el Gobierno había inscrito dentro del "Plan Nacional de Desarrollo, Salto Social", su prioridad para adoptar una política clara respecto a los desplazados. En septiembre de 1995 el documento número 2804 del Consejo de Política Económica y Social ("CONPES" 39) creó un Programa Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia en Colombia ("Programa Nacional de Atención"), con los objetivos de asistir a esta población y prevenir las dinámicas de la violencia que generan el fenómeno. Sin embargo, las autoridades reconocieron meses más tarde que el Programa había tenido "dificultades de gestión y coordinación interinstitucional, de información y de carácter financiero" 40.

83. La creación de la Consejería Presidencial para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, el 28 de abril de 1997, tuvo el propósito de coordinar el desarrollo de todas las operaciones, medidas, y mecanismos del Programa Nacional de Atención 41. Tal programa se financia sobre la base del Decreto 1458 del 30 de mayo de 1997 que reglamenta la naturaleza y funcionamiento del Fondo para Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen, creando una partida especial para los desplazados. El documento número 2924 de CONPES de 1997 también presentaba estrategias de prevención, atención inmediata, consolidación y estabilización socioeconómica.

84. La Ley No. 387 del 18 de julio de 1997, impulsada por el Gobierno, reagrupó varios de los organismos que trabajan con los desplazados internos y señaló la necesidad de coordinar el Programa Nacional de Atención con las organizaciones no-gubernamentales y algunos organismos internacionales especializados en esta temática. Partiendo de esta ley, se diseñó el Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, que contiene las acciones que el Gobierno debe ejecutar para la protección de la población desplazada. Este Plan complementa los lineamientos de la política gubernamental consignada en los documentos CONPES e incluye nuevos protocolos de las entidades que trabajan en el tema de los desplazados.

85. El concepto del Estado ha sido también que las acciones previstas a mediano y largo plazo debían generar las condiciones de sostenibilidad socioeconómica para la población desplazada en el marco de un retorno voluntario y de reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas, a través del acceso al Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y de Programas de Atención Social.

86. En el año 1997, el Gobierno solicitó también a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para Refugiados ("ACNUR") abrir una oficina en Colombia con el propósito de aprovechar las experiencias de su mandato en procesos de retorno para la población desplazada. El Estado también trabajó con las diferentes agencias internacionales para crear un sistema de información de alerta temprana.

2. Carencias y deficiencias del Estado frente al tema del desplazamiento interno

87. La Comisión reconoce que el Estado colombiano, a través de sus autoridades gubernativas, ha tomado algunas medidas para incorporar las recomendaciones de los expertos para abordar el tema de los desplazados internos. Sin embargo, las dificultades de toda índole para alcanzar las metas gubernamentales, algunas reconocidas por las propias autoridades del Estado, no permiten hasta la fecha vislumbrar ningún retroceso significativo del desplazamiento interno sino lo contrario.

88. Las carencias en la respuesta del Estado han sido provocadas en gran parte por los problemas fiscales que éste enfrenta, así como por la "expansión de la insurgencia armada, la cual incluye regiones de movilización campesina por la tierra en las que también se da la confrontación con las fuerzas legítimas del Estado, convirtiendo así todos estos espacios en zona de guerra, donde una gran parte de las víctimas son campesinos y se presentan los fenómenos de desplazamiento forzoso" 43. La Comisión asume que en determinados puntos del territorio, las autoridades del Estado tienen dificultades de acceso, en razón de la densidad o recrudecimiento del conflicto armado interno. La Comisión entiende que en algunos casos, la implementación de las políticas de prevención y protección a los desplazados internos pueden llegar a ser virtualmente imposibles. Sin embargo, en muchos casos donde éstos se podrían razonablemente contemplar, los órganos competentes no han demostrado un grado significativo de voluntad para iniciar y ejecutar tales procedimientos.

89. La Comisión considera con preocupación las siguientes carencias en la puesta en aplicación del Programa Nacional de Atención:

La impunidad de las violaciones de derechos humanos y de las normas del derecho humanitario presuntamente cometidas por miembros de las fuerzas militares y de seguridad contra la población civil se mantienen y esta situación favorece tanto que dichos abusos continúen como la prolongación e incremento del desplazamiento mismo. Hasta la fecha, esta Comisión no ha tenido información de sentencias en contra de miembros de las fuerzas armadas o de seguridad que habrían cometido violaciones en el marco de sus operaciones armadas llevando al desplazamiento. También la impunidad en que se mueven y operan los grupos paramilitares ha representado un factor exponencial para el desplazamiento de la población rural.

El hecho de que el Gobierno haya optado por una política de asistencia más que de prevención y protección adecuada puede encontrar su justificación en el contexto actual de Colombia pero en ningún caso puede servir de pretexto admisible. En efecto, erradicar las causas del desplazamiento y prevenirlo son competencia primordialmente del Estado.

Además de los problemas existentes en relación con la prevención del desplazamiento forzoso, también se han detectado dificultades importantes relacionadas con la asistencia a las personas ya en situación de desplazamiento. Aunque con problemas presupuestarios, se ha puesto en evidencia que el Programa Nacional de Atención duplica o multiplica muchos esfuerzos y que no ha existido una real coordinación entre las diferentes instancias gubernamentales, o entre el gobierno y las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales. Estas carencias han dejado a gran cantidad de familias desplazadas sin censar y, por lo tanto, sin posibilidad de acceso a los programas de atención básicos. La Comisión recalca que la tendencia actual del derecho internacional, establecida por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas y apoyada por la Comisión Interamericana, requiere que los Estados cubran las necesidades básicas de la población civil a lo largo del conflicto y que aseguren asistencia alimenticia, suministro de agua potable, y condiciones de higiene satisfactorias así como atención médica a los heridos o enfermos.

El Programa Nacional de Atención no ha contemplado la urgencia de definir una política de documentación adecuada de la población desplazada. Esto afecta no sólo a los menores, que muchas veces no se encuentran ni siquiera registrados en el registro de nacimiento, sino también a los desplazados en general en su capacidad jurídica. Tal responsabilidad corresponde ineludiblemente al Estado, y puede considerarse irracional el hecho que el texto de la ley nacional no pueda ser cumplido primeramente por falta de funcionarios competentes para emitir dicha documentación o otras razones.

La estrategia de consolidación socioeconómica no ha atenuado substancialmente las dificultades de acceder a tierras cultivables por parte de la población en general y en particular para los desplazados. Esto confirma la apreciación de expertos según los cuales el proceso de reforma agraria se ha visto interrumpido en los escenarios regionales "donde se enfrentan las violencias de la guerrilla, las operaciones de contrainsurgencia, de los grupos paramilitares y la expansión territorial del narcotráfico, lo que ha dado lugar al desplazamiento forzado de personas, particularmente campesinos estableciéndose una relación entre los factores que han impedido por diversas razones y coyunturas, la relación de la reforma agraria, con la expulsión violenta de aquellos de sus localidades de residencia .... Así campesinos asentados en tierras adquiridas por INCORA han sido amenazados y se han visto obligados a solicitar autorización al Instituto para enajenar sus parcelas y salir de este lugar" 43.

También existe un problema serio en relación con la falta de alternativas de dessarrollo en las zonas de cultivo de coca. La misión de la CPDIA, al evaluar la situación de las zonas de producción de cultivos ilícitos en los Departamentos de Putumayo, Guaviare, Caquetá y Meta, cuyo control por parte del Gobierno ha originado desplazamientos masivos de campesinos cocaleros, en su mayoría colonos llegados de otras zonas del país desde hace varios años que se radicaron allí en búsqueda de alternativas de subsistencia, considera que estos territorios se han convertido en virtuales teatros de confrontación declarados "zonas de orden público" y que las insuficiencias del programa gubernamental de sustitución de cultivos, junto a la inseguridad de estas zonas, han favorecido notoriamente el desplazamiento de la población campesina.

El favorecer o incentivar el retorno en zonas donde el conflicto se mantiene, o donde el Estado no puede garantizar la seguridad de sus ciudadanos, pone a los desplazados ante el peligro de ser tomados como rehenes o ser objeto de violencia por una de las partes en el conflicto y deja sin posibilidades de consolidación las áreas de reasentamiento, anulándose de hecho la titularización de las tierras adjudicadas a los desplazados. A este respecto se recuerda que el principio 21 de los Principios Rectores sobre desplazados insiste en el debido respeto y garantías al derecho de propiedad de esta población. También establecen que el retorno debe llevarse a cabo solamente en condiciones de seguridad y dignidad. De la misma manera, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial aprobó el 16 de agosto de 1996 su recomendación general XXII relativa a los refugiados y al desplazamiento de personas por motivos étnicos. En esta recomendación se reitera que "todos los refugiados y personas desplazadas tienen derecho a regresar libremente a su lugar de origen en condiciones de seguridad, que los Estados Partes tienen la obligación de garantizar que el regreso de esos refugiados y personas desplazados sea voluntario, y que tienen derecho, después de regresar a su lugar de origen a que se les restituyan los bienes de que se les privó durante el conflicto y a ser indemnizados debidamente por los bienes que no se les pueden restituir".

La implementación de un sistema de información de alerta temprana y ampliación de la telefonía celular fija, a pesar de su inclusión en los documentos CONPES y de la insistente demanda por ella en las regiones afectadas, tanto por parte del sector público como del privado, ha sido débil o inexistente, contribuyendo a la falta de prevención de movimientos migratorios forzados.

El Programa Nacional de Atención no parece haber tomado en consideración al diseñar sus políticas, las características del Estado, la fragilidad de algunas instituciones, y sobre todo la falta de mecanismos de transmisión entre el poder central y los departamentos. Tampoco creó mecanismos ágiles y coordinados con las organizaciones religiosas y no gubernamentales nacionales e internacionales que durante muchos años han llevado prácticamente solos toda la responsabilidad de la atención a los desplazados internos.

90. Aunque no se puede desconocer que el Estado colombiano avaló la expedición de la Ley 387 de 1997 y la creación de una Consejería Presidencial para los Desplazados Internos, la atención humanitaria y la protección jurídica de los desplazados dejan mucho que desear. La exigua cantidad de recursos y la evasiva de asumir la responsabilidad en algunos casos evidencian la situación. Los esfuerzos jurídicos y organizativos deben compaginarse con una atención y protección real y efectiva, requiriendo la adopción de mecanismos de control efectivos.

9 1. En sus observaciones a este Informe, el Estado colombiano informó a la Comisión que algunas de las cuestiones arriba señaladas ya han sido detectadas a nivel gubernamental. El Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002, propuesto por el Presidente Pastrana, incluye algunas de las soluciones propuestas. El Estado señaló que uno de los componentes esenciales de la nueva política en este campo será la superación del enfoque marcadamente asistencialista en favor de un mayor énfasis en la prevención y estabilización socioeconómica. La Comisión se complace en recibir información sobre las nuevas políticas estatales en materia de desplazados y observará con interés el desarrollo de aquéllas. Sin embargo, no puede dejar tener en cuenta la preocupación expresada por algunos observadores calificados con relación al retraso en el diseño de estrategias para tratar este tema, así como con la decisión del Presidente de cerrar las oficinas de la Consejería Presidencial para los Desplazados en diferentes zonas del país.

92. La Comisión desea enfatizar que le compete primordialmente al Estado colombiano la responsabilidad de proteger y proveer ayuda para sostener la vida a las personas desplazadas internamente dentro de su territorio. Si la magnitud del problema es tal que excede sus posibilidades presupuestarias o de acción de asistencia, el Estado tiene la obligación de solicitar apoyo a la comunidad internacional para realizar las tareas humanitarias necesarias.

E. COOPERACIÓN INTERNACIONAL

93. En este sentido, la Comisión toma nota del hecho de que la participación de la comunidad internacional y de las agencias especializadas en el tema en asistir y proteger a la población desplazada ha ido incrementándose tanto por la magnitud del fenómeno como por algunas solicitudes oficiales del Estado de obtener apoyo internacional que le permitiera estudiar y enfrentar dicha situación.

94. Varias organizaciones internacionales con mandato en Colombia han tomado recientemente el objetivo de concentrar su atención en la magnitud de este fenómeno. En este sentido, el CICR ha hechos esfuerzos notables en desempeño de su mandato de proteger a todas las víctimas del conflicto armado. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para Derechos Humanos en Colombia lo considera en su agenda como tema permanente y el ACNUR ha realizado varias visitas in loco y decidió en 1998 el establecimiento de una oficina en Colombia. La Unión Europea ha dispuesto de fondos para la ayuda humanitaria y para la reconstrucción de los grupos desarraigados. Algunas agencias de cooperación han aumentado su presencia en el país a fin de trabajar en respuestas más integrales. En 1997, la CPDIA realizó su segunda misión al país para evaluar el deterioro de la situación de desplazamiento y observar las políticas gubernamentales y puesta en práctica de las recomendaciones que la misma CPDIA y otros organismos internacionales formularon en años anteriores 44.

95. La comunidad internacional ha contribuido a la ejecución de programas de asistencia inmediata y protección, a través de las organizaciones no-gubernamentales locales, aportándoles soporte financiero y técnico. Sin embargo según la evaluación de los expertos de la CPDIA "al no existir una instancia coordinadora de estas iniciativas, algunas veces se ha caído en duplicaciones o en dispersión de esfuerzos y se han favorecido determinadas regiones mientras que en otras la ayuda ha sido escasa" 45.

96. La Comisión considera que la presencia del CICR, ACNUR y otras agencias con experiencia en temas relacionados con el desplazamiento interno, el refugio y el reasentamiento, es fundamental para mantener y sostenerse en las zonas más conflictivas y aportar soluciones adecuadas y no duplicadas ni erráticas que se conjuguen con la voluntad que el Estado ha demostrado en años recientes de incorporar las recomendaciones de expertos o de organismos especializados para aportar soluciones adecuadas a la población desplazada.

97. La CIDH urge una cooperación mayor entre el Estado de Colombia y las entidades internacionales que trabajan en el tema del desplazamiento interno, para la ejecución de medidas más efectivas, tanto para la prevención del desplazamiento como para la protección y asistencia a las personas que ya se encuentran desplazadas. Específicamente, la Comisión insta al Estado a diseñar, colaborando con estas agencias y con el Representante del Secretario General de las Naciones Unidas para los desplazados internos, modalidades para crear soluciones duraderas que permitan el retorno voluntario de los desplazados a sus hogares o a su reasentamiento en otra zona del país en condiciones de dignidad y seguridad.

F. SITUACIÓN DE LOS DEFENSORES DE LOS DERECHOS HUMANOS QUE TRABAJAN CON DESPLAZADOS

98. La Comisión desea expresar su preocupación por la riesgosa situación que los defensores de los derechos humanos encargados de asistir a la población desplazada enfrentan al realizar su labor profesional. Considera que los defensores de los derechos humanos de los desplazados, vinculados a instituciones gubernamentales o no, cuya actividad es prestar protección jurídica o asistencia humanitaria a la población desplazada, han sido el blanco de graves violaciones a los derechos humanos, de las cuales un número alarmante ha resultado en su ejecución extrajudicial.

99. Según el Tercer Informe de la Defensoría del Pueblo, los defensores son personas destacadas en instituciones gubernamentales y no gubernamentales con actividades muy visibles de protección jurídica y asistencia humanitaria a la población desplazada, por lo que rápidamente pasan a ser el blanco de alguna de las partes en el conflicto 46.

100. Consternante prueba de lo anterior fue la ejecución, por sujetos no identificados, el 11 de agosto de 1998, de Amparo Jiménez Payares, periodista y funcionaria de la Red Nacional de Desplazados, una entidad gubernamental, para el Cesar y La Guajira. La Sra. Jiménez había recibido varias amenazas luego de realizar un informe relativo a los campesinos desplazados por la violencia en el municipio de Pelaya, Departamento del Cesar. Las autoridades han capturado a tres sospechosos, incluyendo presuntos autores intelectuales y materiales, en relación con el asesinato de la Sra. Jiménez.

G. RECOMENDACIONES

Con base en lo anterior, la Comisión formula las siguientes recomendaciones:

1. Las partes en el conflicto armado interno deben observar los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, particularmente para evitar y prevenir las condiciones que llevan al desplazamiento forzado interno.
   
   

2. El Estado colombiano debe requerir a todas sus instituciones y agentes respetar las normas internacionales y nacionales relativas a los desplazados internos, en particular la obligación de respetar los derechos a la vida, integridad física y seguridad personal de los desplazados. En este sentido, el Estado colombiano debe difundir ampliamente el texto de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos.
   
   

3. El Estado debe asegurar el reasentamiento o regreso a los lugares habituales de residencia. La Comisión subraya que los procesos de retorno deben efectuarse de manera voluntaria, y en condiciones de seguridad y dignidad para los retornados.
   
   

4. El Estado colombiano debe desarrollar una campaña sobre la situación de los desplazados enfatizando su calidad de población civil, no combatiente ni asimilable a ninguna de las partes en el conflicto, para evitar las confusiones difundidas por algunas personalidades del Estado, incluyendo miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía.
   
   

5. El Estado colombiano debe ejecutar los programas de asistencia humanitaria y de desarrollo en coordinación con entidades internacionales con experticia en el tema, asegurando que se facilite el alojamiento adecuado, se cumpla con las reglas básicas en materia de salud e higiene, y se respeten las unidades familiares.
   
   

6. El Estado colombiano debe garantizar el respeto por parte de todas las autoridades nacionales y locales, elegidas o designadas, de los principios de igualdad y no discriminación a los desplazados internos, para evitar situaciones de rechazo.
   
   

7. El Estado colombiano debe consolidar los mecanismos judiciales para impedir la proliferación de la impunidad de los actores institucionales y/o particulares que han causado el desplazamiento forzado de personas y su correlativo sentimiento de extrema vulnerabilidad en el seno de la población afectada.
   
   

8. El Estado colombiano debe reforzar en prioridad la protección de los defensores de los derechos humanos de los desplazados.
   
   

9. El Estado debe iniciar en los plazos más breves una campaña para documentar a los desplazados internos, tomando en cuenta la experiencia de varios países de la región y la cooperación de las organizaciones con experiencia en esta tema.
   
   

10. El Estado debe fortalecer la presencia y coordinación del sector internacional para compartir y coordinar programas eficaces de atención que permitan soluciones coherentes y duraderas.
    
    

11. El Estado debe implementar la política de distribución de tierras dentro del marco legal ya establecido y con mayor involucramiento y protección a los funcionarios de INCORA para el cabal desarrollo de sus funciones durante todas las etapas de adjudicación de tierras a los desplazados.

[ Indice | Anterior | Anexo | Próximo ]

1. Resolución 1998/50 de la Comisión de Derechos Humanos, 17 de abril de 1998, E/CN.4/1998/53/Add. 2. Los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos que copatrocinaron la resolución fueron los siguientes: Perú, Uruguay, Costa Rica, Ecuador, Argentina, Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala y Nicaragua.

2. Principios Rectores para los Desplazamientos Internos, anexo al Informe del Representante al Secretario General para Desplazados Internos, Sr. Francis M. Deng, preparado de conformidad con la Resolución 1997/39 de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, E/CN.4/1998/53/Add. 2 [en adelante Principios Rectores].

3. El artículo 1 de la Ley 387 establece que: Es desplazado quien se ha visto forzado a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al DIH u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.

4. Presidencia de la República, Jacquin Strauss de Samper, Primera Dama de la Nación, Los Desplazados: Esa Colombia que no podemos ignorar, 1997 [en adelante Informe de la Presidencia de la República].

5. Grupo de Apoyo a Organizaciones de Desplazados ("GAD"), Éxodo, Informe sobre el Desplazamiento Forzado en Colombia, enero 1° - octubre 31 de 1997 [en adelante Éxodo].

6. CODHES es una organización no-gubernamental especializada en este tema, con sede en Bogotá.

7. Éxodo.

8. Comisión Vida, Justicia y Paz, Arquidiócesis de Cali, Desplazados en Cali: Entre el miedo y la pobreza, 1997 [en adelante Informe de la Arquidiócesis de Cali].

9. Éxodo.

10. Documento de la Red Nacional de Información, agosto de 1997. A mediados de 1998, la Red aún no contaba con datos oficiales de desplazamientos en las grandes ciudades y en algunos municipios. Ver Presidencia de la Repùblica, Consejería Presidencial para la Atención a la Población Desplazada por la Violencia, mayo de 1998

11. Procuraduria Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos, Respuesta a la Proposición No. 131 de abril de 1997, citado en el Informe Final sobre la misión in situ de asistencia técnica sobre desplazamiento interno en Colombia de la Consulta Permanente sobre Desplazamiento Interno en las Américas ("CPDIA"), Secretaría Técnica, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1997 [en adelante Informe de la CPDIA].

12. Alejandro Reyes Posada, El problema territorial del desplazamiento forzoso, anexo al Informe de la CPDIA.

13. Id.

14. Id.; Alfredo Molano, Ventana al Porvenir, Siguiendo el corte, 1990.

15. Informe de la Conferencia Episcopal de Colombia, Derechos Humanos: Desplazados por violencia en Colombia, 1995 [en adelante Informe de la Conferencia Episcopal].

16. Informe de la Arquidiócesis de Cali, págs. 42-45.

17. La CPDIA fue establecida en noviembre de 1992 por iniciativa de representaciones regionales de agencias especializadas del Sistema de Naciones Unidas y el Programa Mundial de Alimentos ("PMA"). La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la Organización Internacional de Migración, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos y el Comité Internacional de la Cruz Roja se sumaron a dicha iniciativa. También varias organizaciones no-gubernamentales internacionales y expertos independientes han participado en la misma. La secretaría técnica del grupo se encuentra a cargo del Instituto Interamericano de Derechos Humanos.

18. En sus observaciones, el Estado hizo notar que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y UNICEF tienen programas dirigidas a las consecuencias psicosociales del desplazamiento forzoso. El Estado reconoce, sin embargo, que esta línea de trabajo es difícil y es muchas veces relegada ante la urgencia de suplir otro tipo de necesidades básicas inmediatas.

19. La Comisión también hace referencia en este Informe al tema de desplazamiento en relación con estos grupos en los Capítulos que se han redactado específicamente en relación con ellos.

20. Defensoría del Pueblo, La Niñez y sus Derechos: Sistema de Seguimiento y Vigilancia.

21. Principios Rectores, principio 4(2).

22. Id., principio 13(1).

23. Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 3.

24. El Tiempo, 31 de diciembre de 1997.

25. United States Committee for Refugees, Colombia’s Silent Crisis: One Million Displaced by Violence, marzo de 1998.

26. El Tiempo, 9 de septiembre de 1998.

27. Defensoría del Pueblo, Tercer Informe Anual del Defensor del Pueblo al Congreso de Colombia, 1996, pág. 82 [en adelante Tercer Informe Anual del Defensor del Pueblo].

28. Amnistia Internacional, Colombia, 'Just What Do We Have to Do to Stay Alive?' Colombia's Internally Displaced: Dispossessed and Exiled in Their Own Land, Octubre de 1997.

29. Informe de la Conferencia Episcopal de Colombia, Derechos Humanos: Desplazados por violencia en Colombia, 1995, pág. 160.

30. CODHES.

31. Amnistía Internacional.

32. Informe del Representante del Secretario General para Desplazados, Francis Deng, presentado a la Comisión de Derechos Humanos, 51º período de sesiones, en cumplimiento de su resolución 1993/1995, E/CN.4/1995/50/Add.1, 3 de octubre de 1994, párrafo54 [en adelante 1994 Informe del Representante del Secretario General].

33. Tercer Informe Anual del Defensor del Pueblo, págs. 28-29

34. "Pushed by US, Colombia Plans New Chemical Attack on Coca", New York Times, 20 de junio de 1998.

35. Informe de la CPDIA, pág. 28.

36. Arquidiócesis de Cali, págs. 37-38.

37. 1994 Informe del Representante del Secretario General, párr. 42.

38. Ver Capítulo IV del presente Informe.

39. CONPES es un órgano de la rama ejecutiva del Estado colombiano compuesto por los ministros de las carteras correspondientes para la aprobación de planes o proyectos específicos presentados por el Gobierno.

 40. Informe de la Presidencia de la Republica, pág. 12.

41. El Decreto 1165 del 28 de abril de 1997 establece la responsabilidad de la Consejería Presidencial para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia de coordinar el desarrollo y operación del Programa Nacional de Atención y la Red Nacional de Información. Esta Red tiene el fin de recolectar y coordinar la información sobre el desplazamiento.

42. Respuesta del Ministro de Agricultura ante Cámara de Representantes, citado en Informe de la CPDIA, pág.27.

43. Id., nota 15.

44. Éxodo.

45. Informe de la CPDIA, pág. 96.

46. Tercer Informe Anual del Defensor del Pueblo.