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OEA/Ser.L/V/II.111
Doc. 21 rev.
6 abril 2001
Original: Español/Inglés
CAPÍTULO
XIV
LOS
DERECHOS HUMANOS DE LA POBLACIÓN DESARRAIGADA
POR EL ENFRENTAMIENTO ARMADO
1.
Más de un millón de guatemaltecos fueron desplazados o
abandonaron su país durante los años del enfrentamiento.[1]
Muchos eran miembros de las comunidades indígenas que fueron
expulsados de sus zonas tradicionales, pero también huyeron muchas
familias campesinas. Cientos
de miles de personas abandonaron sus lugares de origen hacia otras zonas
en Guatemala. De éstas, unas
40.000 huyeron a la jungla guatemalteca
en el Departamento de El Quiché, donde núcleos de aproximadamente
23.000 personas se fueron concentrando en las zonas de Sierra Ixil y el
Ixcán, y emergieron como las “Comunidades de Población en Resistencia”.[2]
Aproximadamente unos 150.000 guatemaltecos huyeron a México, donde
unos 45.000 recibieron la condición de refugiados por el ACNUR.
Otros 50.000, aproximadamente, se ubicaron en los estados de
Chiapas, Campeche y Quintana Roo sin reconocimiento oficial, y el resto en
diferentes zonas de México. Un
número mucho menor huyó a otros países.
2.
La Comisión, por su parte, ha prestado mucha atención a la difícil
situación de la población desarraigada por el enfrentamiento desde
principios de los años 80.[3]
En ese período, la estrategia de arrasamiento de tierras, masacres
y erradicación de pueblos completos implementada por el régimen de Lucas
García y continuada por el régimen de Efraín Ríos Montt propiciaron
flujos masivos de personas desplazadas.
La separación de familias, comunidades y grupos culturales desgarró
el tejido social del país. Tal y como la Comisión para el Esclarecimiento Histórico
concluyó:
El
desplazamiento forzado de la población civil en Guatemala destaca en la
historia del enfrentamiento armado por su carácter masivo y su potencia
destructora. Encarna la ruptura del tejido social en su forma más
directa y desgarradora. Implica el desmembramiento de familias y
comunidades, así como el debilitamiento de los lazos culturales que
conformaban su cohesión.
El
proceso de reintegración afecta de forma similar a toda la sociedad por
completo y proporciona un importante punto de evaluación para avanzar
hacia la reconciliación nacional.
3.
Para los refugiados y los desplazados internos que han regresado a
sus tierras, o que se han reasentado de forma voluntaria, el final del
enfrentamiento armado representó un momento decisivo de transición hacia
un futuro digno y con posibilidades de desarrollo en Guatemala.
Las personas que escaparon de las graves violaciones masivas de los
derechos humanos ocasionadas por el enfrentamiento son enfáticas respecto
al valor que atribuyen al hecho de que sus hijos ya no tienen que vivir
atemorizados ni escapar hacia las montañas al caer la noche.[5] Los
avances que se han logrado, con el apoyo del Estado y la asistencia de la
comunidad internacional, muy especialmente el Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), van acompañados, no obstante,
de desafíos extraordinarios. El
mayor desafío es la reintegración del tejido social desgarrado por el
desplazamiento. A la vez, este proceso se ve obstaculizado por problemas
sistemáticos relativos al acceso a la tierra y a la seguridad jurídica
de la tenencia y propiedad de la tierra, la ausencia de una política de
desarrollo rural integral y sostenible, la falta de recursos, y el acceso
insuficiente a los servicios básicos, tales como los servicios de salud y
educación.
4.
El Acuerdo para el reasentamiento de las poblaciones desarraigadas
por el enfrentamiento armado (“Acuerdo de Reasentamiento”) proporciona
el marco para el retorno y reintegración de los refugiados, los
desplazados internos y los grupos de resistencia popular a sus lugares de
origen u otros lugares de su elección en Guatemala.
Reconoce “la dimensión traumática nacional que asumió el
desarraigo durante el enfrentamiento armado en el país, en sus
componentes humano, cultural, material, psicológico, económico, político
y social, que ocasionó violaciones a los derechos humanos y grandes
sufrimientos para las comunidades que se vieron forzadas a abandonar sus
hogares y formas de vida, así como para aquellas poblaciones que
permanecieron en dichas áreas”. Además reconoce que, como resultado, estas poblaciones
merecen “atención especial”. Este
acuerdo concluyó después de extensivas negociaciones entre el Estado y
diversos sectores de la sociedad civil, especialmente las Comisiones de
Representantes de los Refugiados Guatemaltecos en México.
Como resultado de tales negociaciones el Gobierno de Guatemala y
las Comisiones Permanentes concluyeron el acuerdo de 1992 estableciendo
condiciones y garantías fundamentales para el retorno colectivo
organizado.
1.
Legislación interna
5.
Al observar los derechos de las personas desplazadas, en primer
lugar debe recordarse que tienen derecho, bajo condiciones de igualdad, a
disfrutar de la misma gama de derechos y libertades que todas las otras
personas. Para los
desplazados internos y los retornados, esto se refiere a sus derechos como
habitantes y ciudadanos de Guatemala.
Para los refugiados fuera de Guatemala, esto se refiere a sus
derechos como habitantes del país de asilo, así como su derecho a
regresar a Guatemala.
6.
El derecho general a la libertad de circulación y residencia está
garantizado en el artículo 26 de la Constitución.
De conformidad con sus disposiciones, toda persona tiene el derecho
a entrar, permanecer, transitar y salir del territorio nacional y cambiar
de domicilio o residencia, sin más limitaciones que las establecidas por
ley. No podrá expatriarse a ningún guatemalteco, ni prohibírsele la
entrada al territorio nacional o negársele pasaporte u otros documentos
de identificación. Además, los guatemaltecos pueden entrar y salir del
país sin llenar el requisito de visa.
7.
Como se indica, el Acuerdo de Reasentamiento proporciona el marco
de compromisos que se aplican al retorno y reasentamiento.
Los objetivos de la estrategia global de reasentamiento incluyen,
primero, garantizar a la población desarraigada el pleno ejercicio de
todos sus derechos y libertades fundamentales, en particular de aquellos
derechos y libertades que fueron afectados durante el proceso de
desarraigo. Segundo, reintegrar a estas poblaciones, social, económica y
políticamente marginadas, creando las condiciones que les permitan
constituirse en un factor dinámico del proceso de desarrollo económico,
social, político y cultural del país. Tercero, priorizar la lucha contra la pobreza y la pobreza
extrema, que afectan con particular gravedad a estas poblaciones.
Cuarto, desarrollar y fortalecer la democratización de las
estructuras del Estado, garantizando el ejercicio por las poblaciones
desarraigadas de sus derechos y deberes constitucionales a todos los
niveles comunal, municipal, departamental, regional y nacional. Quinto,
promover una auténtica reconciliación y una “cultura de paz basada en
la participación, la tolerancia mutua, el respeto recíproco y la
concertación de intereses”.
8.
Bajo los términos del Acuerdo de Reasentamiento, las partes se
comprometieron, entre otros, a prestar especial atención a los derechos
de las poblaciones desarraigadas, con particular énfasis en la protección
de las familias encabezadas por mujeres, viudas y huérfanos, y la
protección de la cultura, costumbres y organización social de las
comunidades indígenas. Las
partes acordaron cooperar en las actividades de desminado y definieron
mediadas urgentes necesarias para resolver el problema de la ausencia de
documentación personal. Además,
el Estado se comprometió a fortalecer su política para proteger a los
ciudadanos en el extranjero y a garantizar el reasentamiento voluntario en
condiciones de seguridad y
dignidad. Respecto a la educación, el Estado se comprometió a reconocer
los niveles educativos de los afectados, utilizando para este fin
procedimientos de evaluación y/o certificación rápida, y las Partes
solicitaron a la UNESCO la elaboración de un plan para apoyar y dar
continuidad a los esfuerzos de educación de las poblaciones en las áreas
de reasentamiento. Respecto a
la tenencia y propiedad de la tierra, el Acuerdo reconoce el problema
general de la inseguridad jurídica, y el Estado se comprometió a
garantizar que el abandono de tierras debido al enfrentamiento armado no
es considerado abandono voluntario, y a “promover la devolución de las
tierras a los poseedores originarios y/o buscar soluciones compensatorias
adecuadas”. Respecto a los
derechos políticos, el Acuerdo requiere el respeto de las formas
organizativas de las poblaciones desarraigadas.
9.
La integración productiva de la población desarraigada en el
desarrollo nacional es otro de los puntos centrales del Acuerdo. El
Acuerdo reconoce la necesidad de proyectos de desarrollo agrícola
sustentable en las áreas de reasentamiento predominantemente rurales, y
el Estado se comprometió a identificar tierras para el asentamiento y a
ofrecer opciones de compra. El Acuerdo da prioridad a la seguridad alimentaria y al
acceso a los servicios básicos, tales como vivienda, saneamiento, agua
potable, salud y educación; el incremento de la productividad y la
promoción de mercados locales; la generación de empleos e ingresos; y el
uso sostenible y sustentable de los recursos naturales.
Estos objetivos deben procurarse mediante, entre otros, la promoción
de la participación local en la toma de decisiones, la legalización de
los títulos de propiedad de tierras y derechos de agua, un mayor acceso a
los servicios de asistencia financiera y crediticia, y programas de
capacitación. El Estado se
comprometió a eliminar la discriminación de
hecho contra la mujer en cuanto a facilitar el acceso a la tierra, a
la vivienda, a créditos y a participar en proyectos de desarrollo, y a
incorporar el enfoque de género en todas los aspectos de la política de
desarrollo. Además, el Estado se comprometió a fortalecer las
instituciones locales y a profundizar los esquemas de descentralización
de la administración pública. Por ultimo, el Acuerdo establece la
movilización de los recursos nacionales, y reconoce la necesidad de un
fuerte apoyo internacional en su ejecución.
10.
De conformidad con las disposiciones del Acuerdo, en 1994 se creó
una Comisión Técnica responsable de la ejecución del Acuerdo, integrada
por dos representantes del Gobierno, dos representantes de las poblaciones
desarraigadas y dos representantes, en categoría de consultores, de los
donantes y organismos de cooperación. Además, las organizaciones de
personas desplazadas constituyeron, por iniciativa propia, la Asamblea
Consultiva de las Poblaciones Desarraigadas en 1996.
2.
Derecho internacional
11.
Las poblaciones desarraigadas por la guerra tienen derecho, como se
menciona anteriormente, al pleno respeto de sus derechos de conformidad
con la legislación interna y el derecho internacional.
Respecto a la libertad de residencia y circulación, el artículo
22 de la Convención protege, en la parte pertinente, el ejercicio de
estas libertades dentro de un país con sujeción a las disposiciones
legales. Toda persona tiene
derecho a salir libremente de cualquier país, y el ejercicio de este
derecho y del derecho anterior no puede ser restringido sino en virtud de
una ley por motivos de interés público. El artículo 22(5) dispone expresamente que “nadie puede
ser expulsado del territorio del Estado del cual es nacional, ni ser
privado del derecho a ingresar en el mismo”. También debe mencionarse
que el artículo 20 protege el derecho a la nacionalidad y en las partes
pertinentes dispone que “a nadie se le privará arbitrariamente de su
nacionalidad ni del derecho a cambiarla”.
12.
Los otros instrumentos internacionales, como el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos y aquellos enumerados en capítulos
anteriores de los cuales Guatemala es Parte, se aplican plenamente a los
desplazados internos y a los retornados. Los Principios Rectores sobre el
Desplazamiento Interno (“Principios Rectores”), preparado por el
Representante del Secretario General de las Naciones Unidas para
Desplazados Internos, Francis Deng, sirven como la reiteración más
completa de las normas aplicables a los desplazados internos.
Como la Comisión señalo en su
Tercer Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Colombia,
dichos principios sirven como una guía autorizada sobre cómo debe
interpretarse y aplicarse la ley durante todas las etapas del
desplazamiento, incluyendo lo que es más importante para este análisis,
los principios del 28 al 30, relativos al retorno, reasentamiento y
reintegración de los desplazados. El
Principio 29 dispone que las autoridades competentes son responsables de
crear las condiciones y proporcionar los medios para el retorno voluntario
y digno de los desplazados a sus hogares o lugares de origen, o para su
reasentamiento voluntario en otra zona del país.
Las autoridades deberán realizar esfuerzos para facilitar su
reintegración, y para garantizar su participación en el proceso de
retorno y reintegración. De
conformidad con el Principio 29, aquellos que han regresado o se han
reasentado no estarán sujetos a la discriminación, y tendrán el derecho
de participar plenamente en los asuntos públicos y tener acceso a los
servicios públicos. Las autoridades tienen el deber de asistir a tales
personas en la recuperación de bienes o propiedades perdidas durante el
desplazamiento, o cuando esto no sea posible, asistirles en la obtención
de una compensación o reparación. El
Principio 30 requiere que las autoridades faciliten el acceso de las
personas afectadas a las organizaciones humanitarias internacionales y a
otros organismos pertinentes para que les ayuden en su regreso y
reintegración.
B.
Análisis de avances logrados seleccionados y de los desafíos
pendientes para la protección de los derechos de las poblaciones
desarraigadas por el enfrentamiento
13.
El proceso de retorno, reasentamiento y reintegración está
caracterizado por la importancia de los avances logrados y la profundidad
de muchos de los desafíos pendientes. Han habido muchos acontecimientos
positivos en la situación de las personas desplazadas por el
enfrentamiento. En términos
generales, como informa el Defensor de los Desarraigados e Inmigrantes de
la Oficina del Procurador de Derechos Humanos, los refugiados
identificaron los siguientes avances como los más fundamentales: su
participación y organización colectiva; el retorno a su país; la
oportunidad de recuperar su cultura y vida familiar; y, en algunos casos,
la oportunidad de poseer una pequeña parcela de tierra.[6]
14.
Más específicamente, desde 1984, cuando regresaron los primeros
individuos, hasta mediados de 1999, cuando el proceso de retornos
organizados concluyó, un total de 43.663 refugiados regresaron a
Guatemala con el apoyo del ACNUR. De
éstos, aproximadamente unos 30.000 regresaron a Guatemala después de la
firma del Acuerdo de Reasentamiento en 1994.[7]
Como resultado de la cooperación entre los Gobiernos de Guatemala
y México, y la generosidad del Estado mexicano, los refugiados que
permanecieron en México hasta finales del año 1998 tenían la opción de
escoger entre la repatriación a Guatemala o la reintegración en
comunidades locales de México.[8]
Por lo tanto, los aproximadamente 22.000 que permanecen en México
optaron por quedarse allí. La Asamblea Consultiva de las Poblaciones
Desarraigadas informó que hasta mediados de 1999 más de 7.000 miembros
de la Comunidades de Población en Resistencia de la Sierra y el Petén
habían sido reasentados.[9]
15.
El ACNUR ha desempeñado un papel indispensable en la facilitación
de estos acontecimientos positivos y en la prestación de asistencia para
el proceso de repatriación, mediante donaciones y la distribución de
materiales de subsistencia, así como en las iniciativas de reintegración,
a través de asistencia para la obtención de documentación personal,
capacitación, la distribución de material educativo y otros proyectos
con base en la comunidad.[10]
El papel de las organizaciones donantes internacionales en el
proceso de reintegración ha sido similarmente muy importante.
16.
Las siguientes secciones evalúan el progreso logrado y los desafíos
pendientes en varias áreas prioritarias y relacionadas entre sí:
reintegración, tierras, desarrollo y acceso a los servicios básicos.
En general, el Estado ha implementado aspectos fundamentales del
Acuerdo de Reasentamiento, pero aún quedan pendientes algunos aspectos
esenciales relativos a su cumplimiento. Una de las quejas más generales
es que el Estado no está cumpliendo con su obligación de reconocer la
naturaleza excepcional de la población desarraigada y en vez de esto, está
abordando los compromisos del Acuerdo de Reasentamiento como parte de su
compromiso más general con la población que vive en la pobreza.[11]
También en términos generales, mientras que los refugiados y las
Comunidades de Población en Resistencia han sido reasentados, los
informes indican que una parte substancial de los desplazados internos aún
no ha recibido la atención que requiere.[12]
En este sentido, un obstáculo es que muchos de los desplazados no
son reconocidos como tales; permanecen dispersos y viviendo en condiciones
de pobreza y marginación. Para aquellos que son reconocidos como tales, el cese de las
operaciones de la Comisión Nacional para la Atención de Repatriados,
Refugiados y Desplazados, y el retiro previsto del ACNUR de las
actividades de reintegración (a mediados del 2001)[13]
plantean cierta incertidumbre en cuanto a las fuentes de apoyo.
17.
Durante su visita, la Comisión viajó a Nebaj y se reunió con
cientos de miembros de la población local, entre los cuales había muchas
personas desarraigadas por el enfrentamiento.
Algunos caminaron durante horas para expresar su profunda decepción
por la falta de mejoras en sus condiciones de vida después de la firma
del acuerdo de paz. Subrayaron, en particular, estar preocupados porque
sus niños no tienen acceso a una educación y atención médica adecuadas
y sus comunidades carecen de asistencia para el desarrollo y de
inversiones productivas.
1.
Reintegración
18.
El principal desafío para muchas comunidades es la reintegración
de aquellos que han regresado o se han reasentado en la vida local, y el
establecimiento de una situación de coexistencia viable.
La desintegración de la vida comunitaria, manifestada en el fenómeno
del desplazamiento interno, fue el objetivo del Estado como parte de su
política contra la insurgencia durante a principios de los años 80 y más
adelante. Tal y como la
Comisión de Esclarecimiento Histórico confirmó:
la
estigmatización de la población desarraigada promovida por el Estado [durante
el enfrentamiento], fomentó y ha perpetuado en muchos casos la ruptura
comunitaria. Al acusarlos de ser guerrilleros o trasmitir el mensaje de
que eran los responsables de la conflictiva situación, se obstaculizó el
regreso de los desarraigados a sus lugares de origen y se contribuyó a su
marginación por parte de los sectores que permanecieron en las
comunidades.[14]
19.
El temor y la desconfianza profundamente arraigados por esta política
no se superarán con facilidad. Las
comunidades afectadas por el desplazamiento, tanto las que huyeron como
las que permanecieron en Guatemala, eran el objetivo del control y la
represión del Ejército, incluso mediante masacres y otras atrocidades.
Los supervivientes vieron cómo los miembros de sus familias y vecinos
eran sacrificados por la violencia de la política de arrasamiento de
tierras. Aquellos que huyeron
estaban sujetos a la persecución militar, a la privación de necesidades
básicas y a la pérdida de sus hogares y vida comunitaria.
Las Comunidades de Población en Resistencia, en particular,
estaban sujetas a una dura persecución militar, y expuestas a elementos
climatológicos, la desnutrición y el fallecimiento de los más
vulnerables que no podían soportar tales condiciones.[15]
20.
El objetivo del Ejército era asegurar el control militar sobre
aquellos que permanecieron en las comunidades, así como sobre aquellos
que huyeron a otras áreas. Para aquellos que se quedaron, la prestación
de servicios en las Patrullas de Autodefensa Civil (PAC) era un requisito,
primero jurídico y después de hecho. El servicio era forzado para algunos; otros se aprovecharon
del vínculo con el poder militar para perseguir a sus conciudadanos.
El Ejército concedía amnistías a aquellos que huían para su
posterior reasentamiento en comunidades (aldeas modelo o polos de
desarrollo) altamente militarizadas donde estaban sujetos al control
militar y a la “reeducación.”[16]
El proceso de retorno y reintegración reúne de nuevo a estas
personas, formadas como resultado de sus diferentes experiencias.
21.
Como se indica con anterioridad, uno de los principios del Acuerdo
es que la estrategia de reasentamiento promoverá la reconciliación de
los intereses de aquellos reasentados y aquellos que ya viven en las áreas
de reasentamiento. De hecho,
muchas comunidades han abordado con gran éxito el retorno y el
reasentamiento. Para muchas personas, esto incluía la reintegración de
grupos de familias y comunidades que habían estado muy unidas, con una
gran satisfacción por parte de todos los afectados.
22.
No obstante, en otros casos, el retorno y el reasentamiento han
generado graves enfrentamientos sociales.
En este sentido, muchas dificultades son causadas o exacerbadas por
enfrentamientos o disputas relacionados con las tierras --entre los que
han regresado o han sido reasentados, y los que se quedaron, o fueron
asentados allí bajo los auspicios del Estado durante el enfrentamiento.
Esta Comisión, por ejemplo, ha estado siguiendo la situación en
Los Cimientos, Chajul, El Quiché, en relación con los trámites del caso
11.197. El caso se presentó
en nombre de un segmento de la población desplazada a la fuerza por el Ejército
en 1981 que regresó y no ha podido vindicar sus derechos a las tierras
que les fueron expropiadas. Como es ampliamente reconocido, la incapacidad de definir
claramente los derechos de propiedad dentro de la comunidad es tanto una
causa como una consecuencia de la situación conflictiva en el área.
La escasez de oportunidades, recursos y servicios, y las
consiguientes difíciles condiciones de vida en muchas áreas de
reasentamiento complican aún más los esfuerzos de reintegración.
Estas cuestiones, que guardan una estrecha relación entre sí, se
tratarán con mayor profundidad más adelante.
2.
Tenencia y propiedad de tierras
23.
El acceso a la tierra y la seguridad jurídica de la tenencia y
propiedad de la tierra continúan siendo los desafíos prioritarios del
proceso de reintegración. Los
refugiados cuyo retorno fue organizado se asentaron en 50 lugares, 32 de
los cuales eran grandes fincas que se compraron con fondos del Estado.[17]
El programa de adquisición de fincas para el reasentamiento de las
Comunidades de Población en Resistencia concluyó con la compra de
aproximadamente media docena de fincas.[18]
Estos grupos tienen acceso a la tierra, lo cual es el primer paso
indispensable para reestablecerse. Entre
otros acontecimientos positivos, el Estado ha construido aproximadamente
1.500 hogares, ha legalizado más de 150 terrenos urbanos y, recientemente,
concedió 955 títulos de propiedad a la población asentada en la Franja
Transversal del Norte.[19]
Otro avance es el reconocimiento jurídico del derecho de las
mujeres desarraigadas a ser propietarias de la tierra, o a ser
copropietarias con sus esposos, tal como establece la Ley del Fondo de
Tierras. Estos avances deben
ser debidamente reconocidos y valorados.
24.
Al mismo tiempo, muchos de los que poseen tierras continúan
enfrentándose a desafíos relativos a la suficiencia del tamaño y de la
productividad de la tierra, así como al acceso a los servicios básicos.
En la sección 4, más abajo, se hace referencia a la situación de
la comunidad Unión 31 de Mayo El Tesoro, una de las cinco comunidades de
reasentamiento de las Comunidades de Población en Resistencia de la
Sierra.
25.
Además, la situación respecto a otras personas desplazadas
internamente es mucho más difícil.
El Estado prometió adquirir 23 fincas durante 1999, pero sólo
compró cuatro. En su informe
más reciente, MINUGUA manifiesta estar seriamente preocupada debido a que
el Fondo de Tierras todavía no ha asignado los fondos necesarios para la
adquisición del resto de tierras.19
La adquisición de tierras en otras áreas aún está pendiente, así
como la resolución de un número sin cuantificar de disputas legales
sobre la tierra,[20]
y las iniciativas para compensar la pérdida de tierras durante el
enfrentamiento.[21] Diversas
acciones de este tipo están pendientes porque las entidades responsables
del Estado no han recibido los fondos necesarios.[22] En
sus observaciones al proyecto de informe, el Estado señaló que “el
atraso en la compra de fincas para la población desarraigada ha estado
influida por diversos factores, muchos de ellos fuera del alcance de
solución por parte del Estado”. Mencionó,
por ejemplo, carencia de documentación fehaciente sobre la propiedad en
compra-venta, familias de colonos que se resisten a abandonar las
propiedades en proceso de compra-venta, precios muy por encima de los
vigentes en el mercado, presencia de hipotecas pendientes de cancelar, y
desacuerdo entre los integrantes de los grupos de dirigentes y oposición
de trasladarse de algunas familias.
26.
La población desarraigada misma ha subrayado, entre otras cosas,
el problema de la ocupación ilegal de la tierra, en particular por
familias asentadas en pueblos modelo durante el enfrentamiento, las
deficiencias del sistema de registro de títulos de propiedad, la carencia
o insuficiencia de fondos para comprar tierras, la insuficiente
productividad de la tierra y solicitudes de asistencia por resolver.[23] El
Defensor de los Desarraigados y los Inmigrantes de la Oficina del
Procurador de Derechos Humanos ha indicado que la falta de títulos legítimos
de propiedad de la tierra es uno de los problemas más graves que afectan
a esta población, recalcando que sin un título legítimo es imposible
obtener préstamos para proyectos de desarrollo.[24]
El Defensor también destaca la situación de algunas granjas en la
Costa del Sur adquiridas por el Fondo Nacional de Tierras con el título a
nombre del Instituto Nacional de Transformación Agraria --los cuales ya
no existen-- y menciona además problemas con la demarcación de fronteras,
los títulos múltiples y los
colonizadores.[25] Otras
cuestiones relacionadas tienen que ver con problemas causados por la
especulación de tierras, el acceso insuficiente al crédito y el
endeudamiento.[26]
Las mujeres, en particular, continúan sin poder ser propietarias
de la tierra o sin poder administrarla debido a barreras de hecho dentro
de sus comunidades, particularmente el acceso a crédito.
3.
Desarrollo
27.
MINUGUA ha informado de diversos avances en el área de desarrollo,
por ejemplo, proyectos de infraestructura básica, y la ejecución de
estudios de viabilidad para proyectos de producción a través del Fondo
de Garantía de Tierras de la Comisión Técnica para la Ejecución del
Acuerdo de Reasentamiento.[27]
Además, la comunidad internacional, y particularmente el ACNUR, ha
desempeñado un papel importante en el desarrollo productivo local, aunque
los esfuerzos de estos grupos diversos han carecido de una dirección o
coordinación central. Diversas
iniciativas de desarrollo del Estado todavía se encuentran en su etapa
incipiente de diseño o ejecución. Por
ejemplo, todavía se está negociando un fondo de garantía entre la
Asamblea Consultiva de las Poblaciones Desarraigadas y el Ministerio de
Agricultura.[28] Además,
el proyecto denominado “Desarrollo Agroforestal Productivo” tiene por
objeto asistir en esta área, pero su alcance no satisface la demanda.[29]
28.
Tal y como ha recalcado la Comisión de Acompañamiento, y como
MINUGUA ha enfatizado constantemente, hay una necesidad urgente de
formular e implementar una
política de desarrollo rural integral y a largo plazo con el fin de
garantizar la reintegración de la población desarraigada en condiciones
de dignidad.[30]
Un informe reciente en la prensa caracterizaba la era posterior al
enfrentamiento como marcada por un clima de violencia y “un ambiente que
parece negarse al desarrollo”.[31]
La falta de inversiones
productivas en muchas de las comunidades de reasentamiento está
amenazando el principio de retorno con dignidad, y ha empezado a llevar a
algunos de los reasentados a buscar otras oportunidades.[32]
En algunos casos, los individuos se ven forzados a buscar empleo en
Ciudad de Guatemala o en la costa sur para poder mantener a sus familias
en la comunidad de reasentamiento. En
otros casos, miembros de la familia trabajan en México y envían remesas
con este propósito. Una cantidad pequeña de los refugiados que
regresaron a Guatemala procedentes de México en virtud de la firma del
acuerdo de paz ha encontrado condiciones tan inhóspitas que han optado
por volver a México. Por
ejemplo, en septiembre de 2000, las autoridades mexicanas permitieron el
retorno de 220 familias. Estos refugiados mencionaron la carencia de
tierras y la falta de apoyo del Gobierno, e indicaron que la finca donde
fueron asentados en Huehuetenango no les proporcionaba lo suficiente para
subsistir.[33]
29.
La población afectada ha indicado la necesidad de que los
proyectos de desarrollo estén más estrechamente vinculados con las
necesidades específicas de la comunidad.[34]
El ACNUR ha subrayado
la necesidad de apoyo a largo plazo para los proyectos agrícolas, así
como la promoción de otros tipos de oportunidades de empleo en áreas
donde la producción agrícola está limitada.[35]
Además, en este
sentido, la Comisión recibió información durante su visita sobre la
necesidad de incrementar los salarios.
30.
Lo que es más importante es que la población afectada informa que,
mientras que el Acuerdo de Reasentamiento requiere que las poblaciones
desarraigadas participen plenamente en los planes de desarrollo a nivel
local, municipal y regional, sus propuestas no se tienen en cuenta y no
hay mecanismos específicos para asegurar que esto se está haciendo.
Respecto a la cuestión de la participación de las mujeres en la
toma de decisiones, los informes indican que el liderazgo masculino en la
mayoría de las organizaciones locales considera que la organización de
mujeres es un esfuerzo independiente que no merece ser incorporado
en la esfera más amplia de la toma de decisiones.[36]
Además, las mujeres informan que se continúan enfrentando a
barreras de hecho cuando quieren entrar a formar parte de las cooperativas
o asociaciones locales.[37]
Asimismo, si bien han habido algunos proyectos de desarrollo dirigidos a
las mujeres y éstos representan una iniciativa importante, solamente han
llegado a una pequeña fracción de las mujeres afectadas, y deben
integrarse en el marco de una política más amplia.
4.
Acceso a los servicios básicos
31.
Para muchos de los que han regresado y se han reasentado, el acceso
a una pequeña parcela de tierra para su cultivo y para construir un hogar
representa un primer paso hacia delante en la recuperación de lo que
perdieron durante el enfrentamiento. Además, con el apoyo firme de la
comunidad internacional, el Estado ha tomado algunas medidas positivas
para expandir el acceso a los servicios básicos a las zonas rurales
habitadas por esta población. Junto con las iniciativas promulgadas con
los fondos de tierras y sociales del Estado, el ACNUR ha proporcionado un
apoyo significativo a través de sus Proyectos de Rápido Impacto, que
abordan servicios básicos tales como el agua, la educación, la salud y
la generación de ingresos.[38] Por
ejemplo, una comunidad como la de Victoria
20 de Enero en Ixcán, que se ha beneficiado de una combinación de
programas del Estado, el ACNUR y no gubernamentales, tiene agua potable,
letrinas, educación primaria básica, un centro de salud, una sala
comunitaria y un campo de deportes.[39]
32.
Sin embargo, muchas comunidades no tienen pleno acceso a los
servicios básicos, tales como educación y atención de salud, o a
infraestructura básica, como carreteras de acceso, agua potable,
electricidad o asistencia para la vivienda.
La Asamblea de la Sociedad Civil ha manifestado una gran preocupación
por el hecho de que el Estado ha fracasado en garantizar el reasentamiento
en condiciones de dignidad con acceso suficiente a los servicios básicos.[40]
Muchos continúan enfrentándose al hambre, las enfermedades y la
desesperación. Si bien el
Acuerdo de Reasentamiento otorga especial prioridad a las necesidades de
los hogares encabezados por mujeres, viudas y huérfanos, debido a las pérdidas
especiales que sostuvieron a causa del enfrentamiento y el posterior
desarraigo, estos grupos continúan estando particularmente en desventaja
en cuanto a sus condiciones de vida.[41]
También debe mencionarse que los desplazados internos que no han
sido incorporados en los esfuerzos oficiales de reasentamiento, y que están
dispersos viviendo en condiciones de pobreza y marginación, se encuentran
entre los miembros menos reconocidos y más vulnerables de esta población.
33.
Un reportaje publicado recientemente en un periódico durante el
segundo aniversario del reasentamiento de la comunidad Unión
31 de Mayo El Tesoro, en Uspantán, Quiché, subrayó las precarias
condiciones de vida en ese lugar.[42]
Accesible mediante helicóptero porque no hay carreteras de acceso,
el pueblo más cercano se encuentra a nueve horas de camino. La primera
impresión descrita fue la de una comunidad olvidada por el desarrollo y
la modernidad. Junto con sus
propios esfuerzos para progresar, la comunidad solicitó asistencia al
Estado respecto a servicios básicos de salud, educación y desarrollo, así
como reparaciones por las propiedades que perdieron durante el
enfrentamiento. En su
respuesta al proyecto de informe, el Estado reconoció que la situación
descrita en esta comunidad es verídica.
Señaló, sin embargo, que la misma es el resultado de varios
factores, incluso el hecho de que está ubicada en una zona de conflicto
durante la guerra, que su creación data de poco más de dos años y está
integrada por 450 familias y que es una región muy alejada y escasamente
poblada “situación que precisamente, junto con haber sido área de
guerra, no permitió sino hasta recientemente una mayor presencia de
instancias estatales de desarrollo”.
34.
La educación es un tema de gran importancia para la población
desarraigada. Mientras que los refugiados y los desplazados internos
adoptaron estrategias innovadoras para continuar con su educación dentro
de lo que le permitían sus respectivas situaciones, un estudio de 1998
indicaba que el 50% de los retornados eran analfabetos.[43]
Respecto a acciones positivas, el Ministerio de Educación ha
proporcionado un subsidio para garantizar la cobertura educativa en las
comunidades desarraigadas, ha distribuido materiales escolares y libros de
texto en las comunidades con mayor necesidad, y ha desarrollado un Plan
Específico de Educación para las Poblaciones Desarraigadas.
En cuanto a los desafíos aún pendientes, este Plan no ha sido
financiado en muchos de sus aspectos importantes.[44]
Además, las cuestiones relativas a la infraestructura continúan
pendientes, así como la necesidad de escuelas adicionales y la mejora de
las instalaciones existentes para asegurar
a los
alumnos y maestros
un ambiente
de aprendizaje
adecuado y seguro.[45]
La capacitación de los maestros es otro desafío permanente.
Las iniciativas de educación bilingüe para las comunidades indígenas
son muy prometedoras, pero están muy limitadas en cuanto a su cobertura y
requieren mucho más apoyo.
35.
Lo que es más crítico, algunas zonas continúan estando geográficamente
excluidas de la cobertura de los servicios educativos existentes.
Cuando la Comisión estuvo en Nebaj durante su visita, un residente
de una aldea explicó que su hijo y los hijos de otras familias no tenían
acceso a educación primaria porque la escuela más cercana se encontraba
a cuatro horas de camino. Adicionalmente,
como se discute en el capítulo XII sobre los derechos del niño,
muchos niños son excluidos de las oportunidades de educación por las
condiciones de pobreza y las demandas de trabajo.
Solamente un 55% de niños guatemaltecos asisten a la escuela en el
país, y los niveles de exclusión son mayores en las áreas rurales
habitadas por los desarraigados durante el conflicto.[46] En
relación a la situación de las comunidades del área Ixil (Nebaj-Cotzal-Chajul),
en su respuesta al proyecto de informe el Estado informó que el FONAPAZ y
varias instituciones de cooperación internacional han hecho posible dotar
a muchas de ellas de escuelas, agua potable entubada, así como de
sistemas de letrinización. Asimismo,
señaló que “se espera que con la construcción de la carretera que
unirá los municipios ixiles con la región de Ixcán, proyecto para el
cual la Presidencia de la República ya fijó los fondos, y que estará
siendo concluido en un lapso no mayor de dos años, se acentúen los
beneficios para esta región”.
36.
La atención de salud es otra área prioritaria para la población
desarraigada, y varias comunidades cuentan actualmente con una clínica,
centro de salud o un equipo de promotores de la salud capacitados.
Recientemente se anunciaron varios proyectos nuevos, cuya ejecución
ayudará a garantizar la cobertura para otras comunidades.[47]
Además, un informe reciente destacó
la mejora de los servicios de salud en Sayaché y en el sur de La
Libertad, Petén, donde actualmente se dispone de atención primaria y se
están tomado medidas para fortalecer la atención secundaria.[48]
No obstante, informes de finales de 1999 indicaban que muchas
comunidades de reasentamiento no contaban con una clínica o centro de
salud, y que los promotores de salud o comadronas que proporcionaban
servicios no contaban con las medicinas necesarias u otros recursos para
prestar incluso servicios mínimos de salud.
Aquellos en los pueblos más aislados y distantes tienen el menor
acceso a tales servicios. Las estadísticas sobre mortalidad adulta e infantil que se
discuten en los capítulos III y XIII de este Informe proporcionan una
idea más completa de la urgente necesidad de un mayor mejoramiento en
esta área.
37.
Respecto a la asistencia para la vivienda, después de la
desactivación del Fondo Guatemalteco para la Vivienda entre enero y mayo
de este año, el Ministerio de Comunicaciones, Transporte, Obras Públicas
y Vivienda anunció la asignación de 200 millones de quetzales para
resolver los problemas de vivienda de las poblaciones desarraigadas.[49]
La ejecución de este financiamiento proporcionará un importante
empuje para avanzar en esta área, donde queda mucho trabajo por hacer.
MINUGUA ha subrayado la necesidad de un plan de vivienda integrado
que preste especial atención a aquellos con los ingresos más bajos.[50]
La creación de
soluciones duraderas de vivienda para aquellos desplazados durante el
conflicto continúa siendo un desafío prioritario.
38.
Muchas comunidades continúan careciendo de electricidad, agua
potable y carreteras de acceso.[51]
Estos son, sin ninguna duda, factores esenciales para fomentar el
desarrollo local. Como
indican las cifras del capítulo III, supra, los niveles de exclusión de tales servicios son generalmente
más altos en las zonas predominantemente indígenas y campesinas.
En una cuestión relacionada con la seguridad básica, el Defensor
de los Desarraigados e Inmigrantes de la Oficina del Procurador de
Derechos Humanos manifestó especial preocupación por el hecho de que, a
pesar de los esfuerzos positivos en materia de desminado de la OEA, el
Congreso, los Bomberos Voluntarios y el Ejército, aún hay minas en
algunas zonas de reasentamiento que han cobrado víctimas.[52]
39.
Para muchos, la falta de documentación personal continúa
constituyendo un grave obstáculo para el ejercicio de los derechos básicos,
entre ellos el acceso a los servicios del Estado.
En el lado positivo, de conformidad con la Ley Especial Temporal
sobre Documentación Personal, que continúa en vigor hasta el 15 de
octubre de 2000, y el Plan Nacional para la Documentación Personal, casi
todos los refugiados que han regresado y los miembros desmovilizados de la
Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) tienen actualmente
identificación personal. Esto
suma casi 50.000 personas,[53] y representa un avance fundamental.
Este problema, sin embargo, es nacional en su alcance, y miles y
miles de desplazados internos todavía no tienen documentos personales y,
por consiguiente, no pueden efectuar transacciones básicas, ejercer su
derecho al voto, tener acceso a una gama de servicios básicos, u obtener
documentos de identificación para sus hijos. Además, a pesar de la
publicación de un manual sobre la aplicación de la ley especial y de las
actividades de capacitación del ACNUR, algunos Registros Civiles se
niegan a aplicarla. El Estado
ha realizado esfuerzos muy positivos hasta la fecha, lo cual demuestra que
el problema puede resolverse mediante la extensión de las medidas
especiales actuales y esfuerzos adicionales para que lleguen a las
personas que aún no tienen documentación.
40.
El proceso de reintegración de la población desarraigada por el
enfrentamiento armado muestra algunos de los mejores avances logrados de
conformidad con la firma del acuerdo de paz, así como algunos de los
mayores desafíos. Tal y como
reconoce el Acuerdo de Reasentamiento, esta población sufrió en gran
manera como resultado de las causas y consecuencias de su desarraigo y
merece especial atención para restaurar el respeto a sus derechos.
41.
La evaluación permanente de la comunidad nacional e internacional
indica que el Acuerdo de Reasentamiento se ha cumplido parcialmente, y
queda mucho por hacer a efectos de responder a los derechos y necesidades
fundamentales de esta población. Algunos de los principales compromisos
del Acuerdo se basan en los recursos y requieren inversiones de capital
adicionales y apoyo técnico. Este es particularmente el caso en cuanto a la finalización
de la compra de fincas para los desplazados internos, el financiamiento de
proyectos de desarrollo y la asistencia técnica relacionada, y la ejecución
de otros proyectos para proporcionar acceso a los servicios básicos. Otros son sistémicos, y requieren el ejercicio de la
voluntad y acción política para superar deficiencias de hace mucho
tiempo, tales como la ausencia de sistemas para registrar y confirmar de
forma exacta los títulos de tierras, resolver de forma eficaz las
disputas sobre tierras, y formular e implementar políticas integrales
para superar la pobreza extrema a través de un desarrollo sostenible,
integral y participativo.
42.
En base al análisis y conclusiones anteriores, la Comisión ofrece
las siguientes recomendaciones a efectos de ayudar en este proceso; específicamente,
que el Estado:
1.
Asigne a las instituciones públicas encargadas de implementar
aspectos del Acuerdo de Reasentamiento los recursos humanos y materiales
necesarios para el cumplimiento eficaz de sus mandatos, y, en particular,
fortalezca la Comisión Técnica creada para coordinar y facilitar las
disposiciones del Acuerdo.
2.
Tome las medidas presupuestarias, administrativas u otras
necesarias para completar el proceso de adquisición de tierras para la
población desarraigada.
3.
Adopte otras medidas, entre ellas la asignación de los recursos
humanos y materiales necesarios, para facilitar la legalización de los títulos
de tierras y la resolución de las disputas legales en curso sobre la
propiedad de tierras.
4.
Tome medidas adicionales --de conformidad con el compromiso del
Acuerdo de Reasentamiento de prestar especial atención a los hogares
encabezados por mujeres, y las disposiciones de la Ley del Fondo Social--
para apoyar el derecho de las mujeres a ser propietarias de tierras, y a
ser copropietarias con sus esposos o socios, incluyendo medidas para
capacitar a los funcionarios que trabajan en este ámbito, y promover el
conocimiento de este derecho y el respeto por el mismo entre las
poblaciones locales. Para que este derecho se ejerza de forma eficaz, el Estado
deberá fortalecer los esfuerzos que realiza para proporcionar a las
mujeres acceso a créditos y proyectos de desarrollo.
5.
Formule una política global de desarrollo sostenible, integral y a
largo plazo en la que se puedan abordar las necesidades específicas de
las diferentes comunidades y ampliar la integración, cobertura y
profundidad de los proyectos y programas de desarrollo, con atención
adicional a los servicios de asesoría y capacitación técnica.
Esto también deberá incluir la promoción de alternativas de
empleo fuera del ámbito agrícola en zonas de baja productividad agrícola.
6.
En conexión con la anterior recomendación, adopte medidas y
procedimientos concretos para ejecutar el compromiso del Acuerdo de
Reasentamiento de que los grupos desarraigados participarán en la toma de
decisiones y en la formulación, ejecución y supervisión de las políticas
y proyectos que les afectan, tanto a nivel local como regional y nacional.
En este sentido, la participación eficaz requiere necesariamente difundir
la información adecuada que se utilizará para la toma de decisiones.
7.
Preste especial atención a la expansión de la cobertura y mejora
del contenido de los servicios de educación y de salud para esta población,
continúe dando prioridad a la necesidad de educación y atención de
salud primarias, y a la necesidad de educación bilingüe en las
comunidades indígenas.
8.
Proporcione recursos adicionales para la creación de
infraestructura básica, de manera que todas las comunidades tengan acceso,
como mínimo, a agua potable e instalaciones de saneamiento suficientes
para la protección de la salud, y para mejorar la asistencia en materia
de vivienda, así como la construcción de carreteras de acceso,
electricidad e infraestructura de comunicaciones.
9.
Adopte las medidas legislativas y otras medidas necesarias para
extender la vigencia de la Ley Temporal Especial sobre Documentación
Personal, e intensifique los esfuerzos que se están realizando en el
marco del Plan Nacional para la Documentación Personal, a efectos de
asegurar que todos los miembros de la población desarraigada por el
enfrentamiento puedan obtener documentos de identidad.
10.
Continúe colaborando con el Congreso, la OEA, y los Bomberos
Voluntarios con miras a garantizar la finalización de los esfuerzos de
desminado.
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Véase en general, id.,
Undécimo Informe sobre los
Derechos Humanos de la Misión de Verificación de las Naciones Unidas
en Guatemala (“Undécimo Informe”), A/55/175, 26 de julio de
2000, párr. 25.
ACNUR, Guía Informativa,
Nota Informativa, 10 de agosto de 1998.
Es importante indicar que estos programas se desarrollan a
nivel comunitario, con la plena participación de los beneficiarios, e
incluyen capacitación para los beneficiarios.
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