...continuación

d.          La Procuraduría de los Derechos Humanos

         35.         La figura del Procurador de los Derechos Humanos en Guatemala fue establecida en la Constitución de 1985.  También conocido como el “Magistrado de Conciencia”, el Procurador es un comisionado del Congreso de la República y ejerce el mandato constitucional de proteger y defender los derechos humanos.  La Procuraduría tiene particular importancia en virtud de su autonomía e identidad como una institución nacional con oficinas en todo el país.  A través de estas oficinas, el Procurador recibe miles de denuncias de supuestas violaciones de derechos básicos cada año.  Investiga aquellas que cumplen con los requerimientos para ser admitidas a trámite y puede emitir recomendaciones públicas o privadas a funcionarios públicos en el sentido de que se cambien conductas consideradas incompatibles con las garantías básicas.  También está autorizado a promover acciones judiciales o administrativas en casos particulares.  Además de sus procedimientos para la tramitación de denuncias y de mediación, la Procuraduría desempeña una función importante en la educación y capacitación en materia de derechos humanos.  El Procurador da atención especial a temas prioritarios a través de sus Defensores de los Derechos de la Niñez, de la Mujer, de las Personas con discapacidad y de la tercer edad, de Población Desarraigada y Migrante, del Debido Proceso y del Recluso, así como de su Comité para lograr un consenso en el establecimiento de la Defensoría Indígena.

         36.         En 1999, el Procurador recibió 16.754 denuncias, cifra que supera las 11.892 recibidas en el año anterior.[15]  Muchas de éstas no reunieron los requisitos para ser tramitadas o fueron tramitadas a través de las funciones mediadoras de la Procuraduría.  Otras 1.016 fueron tramitadas como expedientes.  De aquellas referentes a la violación de los derechos individuales, la mayoría tenía relación con el derecho a la seguridad y, en particular, el abuso de autoridad.  El Procurador observó un creciente número de denuncias contra la Policía Nacional Civil en este sentido.[16]  Con respecto a los derechos económicos y sociales, destacó los derechos a la educación y la salud, así como al trabajo y al acceso a los servicios básicos.[17]  Entre las demás actividades que, según el Informe de 1999, llevó a cabo el Procurador, estaban verificar los procesos electorales, mediar en varios casos de linchamiento con resultados positivos, alentar el establecimiento de mecanismos  para cumplir con las recomendaciones de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico y capacitar a las fuerzas de seguridad civiles y militares en el área de derechos humanos.[18]   A lo largo de este informe se hará referencia, cuando sea pertinente, al importante trabajo de esta Procuraduría.

         37.         El Procurador ha expresado una gran preocupación por el nivel de financiamiento asignado a esta Procuraduría.  En 1999 informó que, aunque el trabajo de la Procuraduría se había incrementado sustancialmente, los presupuestos recientes habían permanecido invariables o presentaban una reducción.[19]  En octubre de 2000 se reunió con el Presidente Portillo para indicar la necesidad de ampliar el financiamiento, observando que la asignación contemplada para el año 2001 representaba una significativa reducción en términos reales que haría necesario cerrar oficinas auxiliares y reducir los servicios.[20]  En sus observaciones al proyecto de informe, el Estado informó que

atendiendo a criterios técnicos de recursos para evitar el aumento del deficit fiscal, existió un recorte presupuestario que incluyó a toda la administración pública; sin embargo, la Procuraduría de Derechos Humanos no se vio afectada por tales disposiciones y su presupuesto se incrementó de Q 24 millones (US $ 3.1 millones) aprobado en 1999 para el año 2000, a Q. 30 millones en el presupuesto aprobado para el año 2001 (25% de incremento).  Es de hacer notar que es esta la primera vez que dicha Institución tiene un incremento sustancial en sus recursos.

La Comisión valora este incremento necesario en la asignación de recursos como una reflexión de la reconocida importancia del mandato de esta Procuraduría.

a.         El Tribunal Supremo Electoral

         38.         El Tribunal Supremo Electoral (“TSE”), establecido en 1983 como parte del régimen jurídico para efectuar el retorno a la democracia, es la máxima autoridad en la esfera del proceso electoral y se encarga, entre otras cosas, de convocar y organizar los procesos electorales, declarar la validez del sufragio y anunciar a los funcionarios electos.  También propone iniciativas legislativas y supervisa que se haga cumplir la legislación relativa a la participación política de la ciudadanía, las elecciones y el registro y actividades de los partidos políticos; resuelve asuntos relativos al registro, sanciones y cancelación de las organizaciones políticas; y nombra y supervisa a las juntas electorales locales.

         39.         El TSE es independiente y está integrado por cinco magistrados y cinco suplentes, elegidos por el Congreso con una mayoría de dos tercios, de una lista de 30 candidatos propuesta por una Comisión de Postulación prevista en la Ley Electoral.  Los magistrados deben cumplir con los requerimientos establecidos para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y gozar de los mismos derechos e inmunidades.  Desempeñan sus cargos por seis años y pueden ser reelegidos.  El TSE tiene una función fundamental en lo que se refiere a garantizar la credibilidad de los procesos electorales y generalmente goza del respeto y confianza del público.  El capítulo X de este informe, que se refiere a derechos políticos, trata sobre su función con mayor detalle.

b.      La Policía Nacional Civil, el Ejército y la revisión pendiente de sus respectivos papeles

         40.         La cuestión de la seguridad de la ciudadanía es una de las preocupaciones primordiales tanto de la propia ciudadanía como del Estado.  Hay entre la población una fuerte percepción de vulnerabilidad al crimen y a la violencia, que obstruye el pleno ejercicio de los derechos básicos y obstaculiza la consolidación del régimen de derecho.  El Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil exigía la creación de una nueva Policía Nacional Civil, con un mandato más claro y una mayor capacidad de hacer cumplir la ley y proporcionar seguridad interna.  Aunque se han logrado algunos avances importantes en la reestructuración de la policía, persisten ciertos problemas propios del sistema.  El Presidente Portillo y otras autoridades han indicado que, aunque hay voluntad política de enfrentar el problema, la capacidad técnica y los recursos disponibles siguen siendo insuficientes.[21]

         41.         En virtud de los términos de ese Acuerdo, las fuerzas policiales fueron reestructuradas para formar una Policía Nacional Civil, con un gran esfuerzo por mejorar los criterios de reclutamiento, selección, capacitación y distribución de puestos.  El Acuerdo contemplaba un servicio policial reformado y profesionalizado, con una capacidad de investigación criminal fortalecida, mayores recursos materiales y al menos 20.000 miembros distribuidos en sus puestos para el cierre del año 1999.  Desde fines de 1996, el Estado ha aprobado nueva legislación, ha elevado salarios, ha capacitado nuevamente a los miembros de las antes existentes Policía Nacional y Guardia de Hacienda, ha reclutado y capacitado nuevos miembros y ha comenzado a adquirir nuevos equipos.[22]

         42.         Para mediados del año 2000, apenas algo más de 16.000 agentes de la Policía Nacional Civil estaban distribuidos en puestos en 307 de 331 municipalidades.[23]  De éstos, un poco menos de dos tercios eran nuevos miembros y un poco más de un tercio había sido “reciclado” de fuerzas previamente existentes.[24]  Al verificar el cumplimiento del compromiso de incorporar más mujeres y miembros de la población indígena, respectivamente, MINUGUA informó que 10% de ese total eran mujeres, principalmente en cargos administrativos, y apenas algo más de 1.000 hablaban un idioma indígena.[25]  La Misión indicó que las unidades de policía todavía carecían de la infraestructura y equipos esenciales e informó que la gestión administrativa estaba en crisis en términos de ciertas cuestiones de organización, como la compra de gasolina y la reparación de vehículos.[26]

         43.         En el momento de la visita in loco de la Comisión, los informes iniciales acerca de la nueva Policía Nacional Civil indicaban avances iniciales en la solución de los problemas de corrupción y de falta de eficiencia, así como una acogida más positiva por parte del público.  Sin embargo, como se discute en el capítulo IV, infra, informes más recientes han sido motivo de preocupación, puesto que se han incrementado las denuncias de violaciones de derechos fundamentales por parte de miembros de la Policía Nacional Civil.[27]  Quedan aún por enfrentar serios desafíos con respecto a las deficiencias en el reclutamiento, en lo referente a la rápida incorporación de gran parte de las antiguas fuerzas; en la selección, que no incluye suficiente preselección; en la capacitación, que sigue siendo rápida y necesariamente superficial; y en la disciplina, que carece de un mecanismo efectivo de supervisión.[28]  No obstante los esfuerzos por fortalecer la Oficina de Responsabilidad Profesional de la Policía Nacional Civil, ésta sigue siendo sumamente débil en lo referente a su mandato, procedimientos y recursos.

         44.         En sus observaciones al proyecto del informe, el Estado indico que “las condiciones de postconflicto y el aumento del índice delincuencial no son las más adecuadas para el impulso de una reforma policial”.  Sin embargo, señalo, “la finalidad y objetivos para los que fue creada la nueva Policía Nacional Civil [no] estén abandonando”.  “Es así como, las deficiencias iniciales en la capacitación se han venido corrigiendo, se ha sido más estricto en la selección e incorporación de elementos de la antigua Policía Nacional, se han modificado los criterios de la Junta Evaluadora para incorporar en mejor forma el carácter multiétnico y de género, así como se ha duplicado el número de elementos que integran la Oficina de Responsabilidad Profesional”.

         45.         Otra causa de preocupación es la aprobación del Acuerdo Gubernamental 202-2000, que dispone que, con el fin de proteger la integridad de los procesos penales y a los investigadores, se conservará en el anonimato la identidad de un nuevo grupo de agentes antisecuestro durante al menos diez años.   La Comisión está actualmente recolectando más información sobre esta medida y hará un seguimiento de su uso con gran preocupación, puesto que se relaciona con la protección del derecho al debido proceso.  Como la Comisión ha explicado en varios contextos, los sistemas judiciales que permiten el uso de fiscales, jueces o testigos “secretos” o “sin rostro” “no brindan garantías adecuadas del debido proceso a los acusados”.[29]  En el caso de investigadores que podrían actuar eventualmente como testigos, por ejemplo, el acusado no puede realizar un interrogatorio efectivo si no posee alguna información sobre los antecedentes o motivaciones de aquellos y no sabe como obtuvieron información sobre los hechos en cuestión.[30]  

         46.         El Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil define específicamente la misión de las fuerzas armadas “como la defensa de la soberanía del país y de la integridad de su territorio; no tendrá asignadas otras funciones y su participación en otros campos se limitará a tareas de cooperación”.[31]  En consecuencia, el Acuerdo requería, entre otras cosas, reformas a la Constitución, la adopción de una nueva doctrina militar y una reestructuración de las fuerzas.

         47.         El cumplimiento del Acuerdo hasta la fecha ha incluido una reducción de un tercio en el tamaño de las fuerzas, la disolución de la Policía Militar Ambulante y de las Patrullas de Autodefensa Civil (“PAC”) y el cierre de algunas instalaciones militares.  Aunque la desmilitarización ha sido particularmente lenta en el área del triángulo Ixil, Quiché, y el Petén, en un notable avance durante el primer semestre del año 2000, algunas instalaciones militares en el área de Ixil y otras zonas no involucradas en el conflicto fueron desactivadas y la Fuerza de Tarea Maya fue desmantelada.[32]  Sigue pendiente la acción en el Petén.[33]  Entre otros compromisos pendientes están la reforma de las disposiciones constitucionales con respecto a la función de las fuerzas de seguridad y la adopción de una nueva doctrina militar.[34]  Además, aunque el presupuesto militar se había reducido durante los períodos anteriores, MINUGUA manifestó profunda preocupación por que la más reciente asignación sobrepasó la meta fijada por el Acuerdo.  También informó con preocupación que, durante la administración anterior, se había utilizado dinero del presupuesto del Fondo para la Paz (FONAPAZ) para comprar equipo militar.[35]

         48.         Además, el Acuerdo exigía que se restringiese la función de la inteligencia militar para adaptarse a un mandato militar recientemente definido, limitando sus recursos según correspondiese.  En consecuencia, requería un Departamento de Inteligencia Civil y Análisis de Información, bajo el Ministro de Gobernación, para combatir el crimen y una Secretaría de Análisis Estratégico, puramente civil en su naturaleza, para informar al Presidente en relación a cualquier peligro o amenaza para el Estado.  Estos dos nuevos órganos de inteligencia civil debían trabajar con la inteligencia militar con “escrupuloso” respeto a la separación de sus respectivos mandatos.

         49.         A la fecha de la redacción del proyecto de informe, había sido el Departamento de Inteligencia Civil y Análisis de Información creado en virtud del Acuerdo Gubernativo 462-2000 emitido en octubre de 2000.  Entre sus funciones, el Departamentodebiera recolectar, procesar y analizar información pertinente para combatir el crimen organizado y los delitos comunes y proteger la seguridad interna.  El procedimiento para establecer el Departamento y sus atribuciones  fue cuestionado por algunos sectores de la sociedad civil,[36] y MINUGUA, por su parte, manifestó que la  entidad debería ser establecida por medio de una ley, con la correspondiente supervisión del Congreso.  Dicha supervisión, observó, es de vital importancia con respecto a cualesquiera actividades de inteligencia.[37]  De acuerdo con la información proporcionada por el Estado en respuesta al proyecto de informe, tras estos desarrollos y la reacción que dicho Acuerdo generó en diferentes instancias gubernamentales y no gubernamentales, el mismo fue derogado por decisión del Presidente de la República mediante el Acuerdo Gubernativo 816-2000.  El Estado señaló que:

en su lugar, los órganos competentes están en el proceso de formulación de una propuesta de ley para la creación de una dirección de inteligencia civil supervisada por el Organismo Legislativo, con lo que se coincide con la recomendación que la Ilustre Comisión hace respecto a dicho tema.  Esto a su vez, dará espacio a la sociedad civil para participar en la discusión de esta materia.

La Comisión valora la apertura de este espacio para el diálogo, y este reconocimiento de la importancia de la supervisión del organismo legislativo en el tema, y espera recibir información en un futuro cercano sobre las medidas específicas adoptadas.

         50.         En el caso de la segunda institución --la Secretaría de Análisis Estratégico--, MINUGUA había indicado preocupación por el hecho que su integración no respetó el carácter civil previsto en el Acuerdo dado que más de la mitad del personal eran miembros del ejército, muchos en funciones directivas.  En términos más positivos, sin embargo, informó recientemente que “con el cambio de autoridades se ha avanzado en la condición estrictamente civil” de la institución, y proseguiría con su verificación atenta de que dicha condición se mantenga.[38]  En sus observaciones al proyecto de informe, el Estado hizo referencia a la importancia del proceso de reestructuración iniciado en enero de 2000 a fin de “reconvertir la Secretaría de Análisis Estratégico en un ente profesionalizado, con funciones estrictamente civiles”.

         51.         El Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil define la protección contra amenazas al orden público y la seguridad interna como responsabilidad de la Policía Nacional Civil y la protección contra amenazas externas armadas como responsabilidad del ejército.[39]  Aunque la revisión de las funciones de estas instituciones es un compromiso básico de los acuerdos, los hechos sobre el terreno demuestran que estas fuerzas están continuamente entremezcladas en el área de la seguridad interna.  Hay tres situaciones que son particularmente emblemáticas de la falta de una revisión significativa de funciones.

         52.         La primera es el uso del ejército en actividades para hacer cumplir las leyes entre la población civil.  Dada la urgente exigencia del público de que se combata el crimen y la violencia, el Estado ha desplegado a las fuerzas armadas en actividades contra el crimen durante los últimos años.  En abril de 1997, los soldados comenzaron a participar en patrullas conjuntas con la policía en áreas de la Ciudad de Guatemala.  Aunque se calificaba a ésta como una medida temporal aplicable mientras se distribuía a los miembros de la Policía Nacional Civil en sus puestos, esta medida no ha ido disminuyendo a medida que se avanzaba en esa distribución de puestos; al contrario, se ha afianzado más.[40]  En junio de 2000, el Congreso aprobó la Ley de Apoyo a las Fuerzas de Seguridad Civiles, autorizando la participación militar en actividades contra el crimen en todo el país.  Aunque se califica a ésta como una medida temporal, la ley no prevé una fecha para su terminación.  Estas actividades, según se informa, involucran a por lo menos 10.000 miembros del ejército.[41]

         53.         Aunque la Comisión reconoce plenamente la gravedad de los efectos del crimen en la población y el derecho y deber del Estado de tomar medidas contra el mismo, ésta ha manifestado firmemente su preocupación por el uso de fuerzas entrenadas para combatir en actividades que requieren de capacitación en la aplicación de la ley entre la población civil.[42]  Como la Comisión ha señalado en otras ocasiones, “[e]l objetivo característico de las fuerzas armadas en una sociedad democrática es el de garantizar la seguridad y la defensa del país” y no se debe confundir el concepto de seguridad nacional con el de seguridad pública, que concierne a la policía.[43]  MINUGUA, por su parte, ha indicado que la participación del ejército en tareas de seguridad que son características de la Policía Nacional Civil “implica un grave retroceso en el proceso de desmilitarización”.[44]  Varios sectores sociales han expresado su exigencia de que sean las fuerzas de seguridad civiles las que desempeñen estas funciones.[45]  Representantes de las comunidades indígenas han señalado que aún existen un fuerte temor y una falta de confianza en los militares en las zonas más afectadas por el conflicto.[46]

         54.         Debido a la continua superposición  de las funciones de la Policía Nacional Civil y el Ejército, ninguna de las dos entidades puede consolidarse y avanzar en la consecución de su objetivo de profesionalización.  Esta superposición quiere decir que los recursos asignados al Ejército para su legítima función de defensa del territorio nacional están siendo utilizados para apoyar su participación masiva en la lucha contra el crimen.  En lugar de fortalecer a la Policía Nacional Civil, la participación del Ejército debilita aún más las acciones encaminadas hacia la reforma y profundiza la percepción de la ciudadanía de que las fuerzas de seguridad civiles son incapaces de cumplir con su mandato.

         55.         La segunda situación se relaciona con el Estado Mayor Presidencial (“EMP”), la institución militar que se encarga de la seguridad del Presidente, el Vicepresidente y sus familias.  De conformidad con el Acuerdo, el EMP debía ser disuelto y reemplazado por una entidad de seguridad civil.  Se recordará que el EMP ha sido desde hace mucho tiempo acusado de notorias violaciones de los derechos humanos.  Para octubre de 2000, los informes indicaban que se estaba estableciendo la Secretaría de Asuntos Administrativos y de Seguridad, una entidad civil, y que agentes del EMP serían “reciclados” directamente hacia ésta.[47]  Este “reciclaje” ha sido criticado rotundamente por diferentes participantes de la sociedad civil por contravenir el objetivo de desmilitarización de esta función.

         56.         La tercera situación está relacionada con la participación de la institución militar en las actividades de investigación criminal.  Como se discute con mayor detalle en el capítulo IV referente a la administración de justicia, los informes indican que miembros de la institución militar, particularmente de la inteligencia militar, han participado en investigaciones criminales.  Esto es incompatible con la atribución de facultades de investigación a la Policía Nacional Civil, bajo la dirección del Ministerio Público.  Además, dicha participación carece de transparencia y supervisión.  Por otra parte, como se discute también en el capítulo IV, el propio Estado reconoce que la institución militar ha obstruido las investigaciones y la justicia en casos en que ha estado involucrado uno de sus miembros.[48]