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CAPÍTULO VI LOS DERECHOS POLÍTICOS
423. La vigencia de los derechos políticos en México ha sido, a través de los años, uno de los temas que ha motivado mayor interés para la CIDH en dicho país. Durante un lapso significativo de tiempo, las denuncias recibidas por la Comisión sobre México caracterizaban, en su gran mayoría, hechos vinculados a las elecciones y a los demás derechos protegidos por el artículo 23 de la Convención Americana. En los respectivos informes sobre casos individuales, la Comisión ha emitido recomendaciones, que en cierta medida han contribuido a impulsar el importante proceso de reformas electorales que han realizado los mexicanos. En efecto, la CIDH considera importante destacar los trascendentes avances realizados por el Estado y la sociedad mexicana hacia el objetivo de un sistema político basado en procedimientos electorales que garanticen la competitividad, el pluralismo, la transparencia e independencia de los métodos de registro y de supervisión de elecciones. Algunas de las reformas realizadas en los últimos años que se puede mencionar son la nueva forma de registro, el fortalecimiento e independencia del Instituto Federal Electoral (IFE) y del tribunal electoral. Todas las reformas han permitido que las últimas elecciones generales, realizadas en julio de 1997, fueran consideradas por los observadores mexicanos y la comunidad internacional, como las más limpias y correctas efectuadas en México. 424. Durante su visita in loco, la Comisión tuvo la oportunidad de visitar instituciones del Estado mexicano, encargadas de llevar a cabo los procesos electorales y de hacer cumplir las regulaciones sobre esta materia. Asimismo, tuvo la oportunidad de entrevistarse con los representantes de las distintas fuerzas políticas, y conocer su opinión sobre los avances y los problemas existentes dentro del sistema. En consideración a ello, la CIDH estima de vital importancia dedicar un capítulo del presente informe a considerar los derechos políticos en México.
425. La Convención Americana consagra en su artículo 23 los derechos políticos como derechos humanos. En este sentido, establece el derecho de todos los ciudadanos de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. Asimismo establece, que la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
426. Los derechos y deberes políticos en el derecho mexicano, están consagrados en los artículos 35 y 36 de la Constitución. 427. En efecto, el artículo 35 constitucional establece que son prerrogativas del ciudadano:(120) votar en las elecciones populares; poder ser votado para todos los cargos de elección popular, y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley; asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en asuntos políticos del país. Asimismo, el artículo 36 de la Constitución establece que son obligaciones del ciudadano de la República:
428. El organismo electoral del Estado mexicano, es el Instituto Federal Electoral (IFE), cuyo órgano superior de dirección se denomina Consejo General, el cual se integra por un Consejero Presidente; ocho consejeros electorales, consejeros del Poder Legislativo, representantes de los partidos políticos y un Secretario Ejecutivo. 429. Con el fin de garantizar la efectiva independencia de la autoridad electoral, se determinó como resultado de las reformas de 1996, que el Consejero Presidente y los ocho integrantes con voto del Consejo General del IFE son designados por mayoría de los miembros presentes de las dos terceras partes de la Cámara de Diputados, a propuesta de las facciones parlamentarias. Con ello, el Secretario de Gobernación dejó de presidir el órgano electoral. Los representantes de los partidos y de las Cámaras Federales cuentan sólo con voz, limitando el derecho de voto a los Consejeros Electorales y al Consejero Presidente; y por último, el responsable del órgano Ejecutivo del IFE es nombrado por las dos terceras partes del Consejo General, a propuesta de su presidente. 430. El IFE fue creado por la reforma constitucional de 1990 y reformado nuevamente en 1993, 1994 y finalmente en 1996, encomendándosele la función estatal de organizar las elecciones. El IFE cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propio, y goza de un carácter permanente. Al citado Instituto se le atribuye autoridad en la materia electoral, profesionalismo en su desempeño y autonomía en sus decisiones. Para el efecto, se consagran en la Constitución los principios rectores del ejercicio de la función estatal electoral: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. 431. La estructura nacional del IFE cuenta con órganos centrales con residencia en la capital de la República -el Consejo General, la Junta General Ejecutiva y la Dirección Nacional-, así como con órganos delegacionales -los correspondientes consejos, juntas y vocalías- en cada una de las 32 entidades federativas y con órganos subdelegacionales en los 300 distritos electorales uninominales, además de órganos municipales en varios casos. Para su funcionamiento se distinguen los órganos de dirección, de los ejecutivos y los técnicos, además de los de vigilancia que se integran mayoritariamente por representantes de los partidos políticos y se conforman en el ámbito nacional, estatal y distrital. 432. Anteriormente, el Artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecía que:
433. Tal disposición ha sido enmendada y en la actualidad se asume que:
434. Ello implica que, actualmente, el IFE ha ampliado sus facultades en materia de prerrogativas y de supervisión de financiamiento de los partidos; en el uso de los medios de comunicación; y en la decisión autónoma en materia de financiamiento del órgano electoral; además de establecerse la facultad para imponer sanciones administrativas. 435. Por otro lado, y dentro del ámbito estrictamente administrativo, es pertinente hacer mención de la especialización de los órganos en las tres tareas básicas de dirección, de ejecución y técnicos, y de vigilancia. Esta última función se cumple en cuanto a la tarea concreta que desempeña el IFE a través del Registro Federal de Electores. 436. Por lo que respecta al ámbito estrictamente jurisdiccional, el Tribunal Federal Electoral (TFE) constituye una instancia jurisdiccional autónoma, dotada de las características necesarias para el logro de las tareas que las normas vigentes le encomiendan. 437. A su vez, cabe mencionar el diseño de un servicio especializado profesional y permanente, con estatuto propio y total independencia del resto de órganos administrativos generales, que desarrolla los cometidos técnicos que las normas atribuyen a los respectivos órganos. Ello, unido a la participación ciudadana en los órganos de dirección, a través de los consejeros ciudadanos, ha hecho más confiables las condiciones para la imparcialidad y la objetividad de los responsables del proceso. 438. La CIDH destaca que el proceso de reforma que se ha dado en México en los últimos años en materia electoral, ha logrado subsanar grandes vacíos existentes en la Ley, y de esa manera han ayudado a disminuir el elevado número de denuncias que en esta materia ha recibido la Comisión. 439. En tal sentido, es pertinente citar algunas de las peticiones recibidas en el pasado por la Comisión, en las cuales se denunciaron violaciones a los derechos políticos. Por ejemplo, el 21 de junio de 1990 se presentó ante la Comisión una denuncia en la que se alega la violación de diversos artículos establecidos en la reforma constitucional de octubre de 1989, y de diversos preceptos contenidos en el Código Federal Electoral.(122) Los peticionarios manifestaron que dichas disposiciones violaban los derechos políticos consagrados en la Convención Americana, en la medida en que despojan a la ciudadanía y a los partidos políticos del derecho de preparar, organizar y vigilar las elecciones; conceden al Ejecutivo Federal la facultad de controlar los nombramientos de los funcionarios electorales sin que los partidos tengan la facultad de rechazar los nombramientos o las propuestas; y establecen un régimen en el que la "cláusula de gobernabilidad" es decir, el otorgamiento de diputados por encima de los porcentajes de votos recibidos por un partido, tiene como consecuencia directa la perpetuación en el poder del partido oficial. 440. El 25 de octubre de 1991, la CIDH recibió una denuncia en la que se manifiesta que por causas imputables a las autoridades electorales de la Ciudad de México y, en particular, al Consejo Local del Distrito Federal del Registro Federal de Electores --organismo regulado por el libro 4to. título 1ro. del Código Federal de Procedimientos e Instituciones Electorales-- aproximadamente 600.000 ciudadanos mayores de edad y en pleno uso de sus derechos no pudieron ejercer el derecho a votar. 441. Por otra parte, el 14 de febrero de 1992, la Comisión recibió una denuncia acerca de la supresión de los derechos políticos de los mexicanos al sufragio universal y libre en la integración del poder legislativo. Dicha denuncia indica que el 18 agosto de 1991 se realizó elecciones para elegir a la totalidad de los diputados y a la mitad de los senadores a integrar el poder legislativo federal de los Estados Unidos Mexicanos en la LV legislatura al Congreso de la Unión. Expresó el peticionario que dichas elecciones se realizaron con base en la vulneración del derecho al sufragio universal y la adulteración del derecho al voto de los ciudadanos mexicanos, en la medida en que la autoridad electoral impidió ejercer el derecho al voto a millones de mexicanos (entre 3.102.917 y 5.907.107), que se inscribieron en el catálogo de electores y solicitaron en tiempo y forma la acreditación oficial respectiva. 442. Finalmente, cabe mencionar que el 18 de junio de 1992 se recibió una denuncia en la que se expresa que el Congreso del Estado de Guanajuato, erigido en Colegio Electoral, decretó en resolución inatacable y definitiva, la anulación de la elección municipal para elegir miembros de ayuntamiento en el Municipio de Silao, de diciembre de 1991. Dicho decreto fue basado en el artículo 251 fracción III y V del Código Electoral para el Estado de Guanajuato. 443. En la denuncia se señaló que la citada anulación, fue indebidamente decretada, y que constituye una flagrante violación a los derechos políticos protegidos por la Convención Americana, tanto de los miembros del PAN como del señor Ramón Quijas Ortega, quien fuera electo en los comicios de diciembre de 1991. 444. No obstante, como ha sido señalado en el presente informe, se ha operado una mejora sustancial en el logro de las reformas en materia electoral, particularmente en relación con el IFE, que ha sido percibido como altamente positivo por la ciudadanía, particularmente en cuanto al carácter libre, transparente y competitivo de los procesos electorales recientemente celebrados.
El derecho de acceso a la contienda electoral 445. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como una obligación y un derecho de los ciudadanos mexicanos, el votar y ser votado. También señala cuáles son los requisitos que los ciudadanos deben cubrir para aspirar a algún puesto de representación popular. Entre éstos, no figura el de ser postulado por algún partido político. Sin embargo, la ley reglamentaria, es decir el COFIPE, señala en su artículo 175, inciso 1, que "…corresponde exclusivamente a los partidos políticos nacionales el derecho de solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular". 446. En estos términos, toda candidatura independiente es invalidada desde un principio. Hasta ahora no ha sido posible encontrar en México una fórmula que garantice la estabilidad y consolidación del sistema de partidos, que resulte compatible con la garantía constitucional que tienen los ciudadanos para ser votados para cargos de elección popular, sin tener que hacerlo obligadamente bajo las siglas de algún partido político. 447. El COFIPE contiene un sistema de medios de impugnación al cual no tiene acceso el ciudadano común, y ni siquiera por sí mismos los candidatos de los partidos a los distintos cargos de elección popular. Los mecanismos que establece el sistema de medios de impugnación son los de revisión, apelación, inconformidad, y reconsideración. De ellos, el ciudadano sólo puede hacer uso del recurso de revisión únicamente cuando no se le haya expedido su credencial para votar, o cuando hayan sido indebidamente incluidos o excluidos de la lista nominal de electores. Un prerrequisito de este único recurso al que tienen acceso los ciudadanos, es que hayan realizado un trámite administrativo para solicitar ante la oficina de Registro Federal de Electores la rectificación del error. 448. Cabe señalar que los ciudadanos están impedidos para hacer una propuesta legalmente válida, cuando su ejercicio del voto no se ajusta a lo preceptuado en el inciso 2 del artículo 4 del COFIPE. Es decir, que el ciudadano carece de medios para hacer respetar su derecho al voto libre y secreto. Incluso en el caso de tratar de impugnar la violación de este precepto a través de los partidos políticos, resulta que de acuerdo con la tesis del Tribunal Federal Electoral (TRIFE)(123) relacionada con el recurso SC-I RI-43B/91, la falta de respeto al secreto del voto no constituye una causa para declarar la nulidad de la elección en alguna casilla o grupo de casillas. 449. Así pues, sólo los partidos pueden presentar candidatos, y sólo ellos pueden interponer recursos electorales, excepción hecha del recurso de revisión. En consecuencia, la misma legislación electoral mexicana actual no permite al ciudadano ejercer los recursos en materia electoral, limitándole este derecho sólo al recurso de revisión.
450. En México se han realizado sucesivas reformas en materia electoral que han propendido a su perfeccionamiento. Debe destacarse que la mayor parte de las reformas ha sido objeto de negociación, discusión y consenso entre las principales fuerzas políticas, lo cual las hace gozar de un mayor grado de legitimidad y aceptación.(124) Además, con el propósito de establecer normas mínimas de observancia general para todos los estados de la federación, estas reglas se definen en la Constitución; con ello se garantiza que las legislaciones estatales incorporen los avances de la reforma. 451. El sistema electoral mexicano ha sido, por lo tanto, objeto de una reforma que ha significado un sustancial progreso, mediante la democratización de las instituciones básicas de su organización, dirección, y gobierno, hasta el punto que bien se podría afirmar que se ha pasado de un control partidista del proceso a una entrega gradual a la propia ciudadanía.(125) En el marco del diálogo nacional, la CIDH reconoce los avances que se empezaron a perfilar para llegar a una nueva legislación electoral, particularmente en lo que se refiere a los siguientes aspectos: autonomía e independencia de los órganos electorales; mayor equidad en las condiciones de competencia electoral; mayor control de las fuentes de financiamiento de los partidos políticos para hacerlas más justas, transparentes y equitativas; y garantías para lograr mayor equidad en el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación. 452. No hay que olvidar que tradicionalmente eran los partidos los que tenían el derecho de voto en los órganos de dirección de carácter electoral, y que el partido en el poder disponía de mayoría absoluta dentro de los órganos fundamentales en la conducción del proceso desde 1946. Las reformas de mayo de 1994, dejan el control de los órganos de dirección en manos de los Consejeros Ciudadanos, no comprometidos con los partidos e independientes, que deben velar por la dirección global del proceso electoral. Con la ciudadanización se da transparencia al proceso, a la vez que se entrega la dirección de la organización de la elección a los ciudadanos.(126) 453. La "ciudadanización", operada en el Consejo General del IFE y el refuerzo de competencias de los Consejos Locales y Distritales constituye, junto con la credencialización de los electores, la característica más significativa de la nueva era electoral.(127) 454. La CIDH celebra las reformas ocurridas en el ámbito federal mexicano, pues constituyen un significativo avance para el pleno ejercicio de los derechos humanos de naturaleza política. Sin embargo, los principales problemas electorales en México (tensiones locales, peso del caudillismo sobre la voluntad del elector, desarrollo de nuevas organizaciones independientes, etc.) han ocurrido en el ámbito de los estados miembros de la Federación. Por tal motivo, la Comisión considera necesaria una diligente supervisión para que las entidades locales cumplan con lo estipulado en el artículo 115 de la Constitución.(128)
455. El tema del padrón fue en 1994 uno de los más importantes del debate, pues en él se centraban las principales sospechas del fraude electoral. Los rasurados --electores eliminados sin razón-- y los fantasmas --personas registradas pero inexistentes en las listas-- motivaban las principales observaciones. Una demostración clara del gran avance verificado en esta materia, es que el padrón utilizado en las elecciones federales de 1997 no fue objeto de impugnaciones de importancia. 456. Lo atinente al padrón electoral se encuentra regulado en la Constitución, en la ley reglamentaria electoral (COFIPE), en los acuerdos del Consejo General del IFE, y en los acuerdos de la Comisión Nacional de Vigilancia y del Comité Nacional de supervisión y Evaluación del Registro Federal de Electores. 457. Los ciudadanos --que son los mexicanos mayores de 18 años que tengan un modo honesto de vivir-- tienen la obligación de inscribirse en el Registro Federal de Electores para la formación del Catálogo General de electores, del cual derivará el Padrón Electoral, y de solicitar la credencial para votar con fotografía. Las listas nominales de electores son las relaciones elaboradas por la Dirección ejecutiva del Registro Federal de electores con el nombre de las personas incluidas en el Padrón Electoral, agrupadas por distrito y sección, a quienes se ha expedido y entregado la mencionada credencial. 458. Muchos de los problemas suscitados en oportunidades pasadas con respecto al padrón, no se presentan ya o bien fueron solucionados, a lo que cabe agregar que los partidos cuentan con mayor acceso en materia de información y verificación, lo que contribuye positivamente como elemento generador de confianza. Las críticas que se formulan tienden a ceñirse a los aspectos técnicos, y las anomalías detectadas no son ya inmediatamente asociadas a una intencionalidad fraudulenta. Los responsables del IFE identifican como principales problemas que dificultan la actualización del padrón los mismos de 1994, esto es la movilidad demográfica, la amplitud del territorio con áreas de difícil acceso, la concentración y dispersión social, las asimetrías socioeconómicas y las diferencias culturales. 459. Asimismo, la CIDH pone de manifiesto el gran logro obtenido por México al introducir a partir de 1992 la credencial con fotografía, lo cual implicó una inversión que alcanzó los setecientos millones de dólares, y se ha convertido en uno de los instrumentos de mayor credibilidad. Se utiliza en diversos trámites y es incluso aceptada por las entidades bancarias, por lo que existe particular interés en obtenerla.
460. Una de las principales debilidades del sistema electoral radicaba en el hecho de que en materia de "distritación" se seguía utilizando la efectuada en 1977, con base en el censo de 1970, lo que por su desactualización producía importantes desequilibrios en el valor del voto y lesionaba, por tanto, el principio del sufragio igualitario. 461. En este sentido, la nueva "distritación" tuvo por objeto lograr una mejor distribución de los ámbitos distritales a la vez que una mejor representatividad política de los ciudadanos. La nueva delimitación de los 300 distritos electorales, de los 40 distritos locales del Distrito Federal y de las cinco circunscripciones plurinominales, realizada en consonancia con lo dispuesto por el art. 53 de la Constitución se llevó a cabo sobre la base del censo general de población de 1990. Este proceso contó con la participación directa de los partidos y el seguimiento de la Comisión Nacional de Vigilancia, y fue aprobado el 31 de julio de 1996 por unanimidad con la anuencia de las fuerzas políticas, que lo consideraron muy superior y más correcto que el anterior, sin perjuicio de reservas puntuales expresadas por algunos partidos.
462. En cuanto a la cartografía electoral, hay que destacar que en la actualidad se ha ampliado el número de casillas,(131) lo cual, a juicio de la CIDH, tiene aspectos positivos en el desarrollo de los procesos electorales. En efecto, el acercamiento de los centros de votación a los domicilios de los electores, sin lugar a dudas incentiva la participación política. Sin embargo, a los fines de no empañar el objetivo fijado con esta medida, el Estado debe tomar las disposiciones necesarias para atenuar las dificultades que conlleva para las formaciones políticas poder cubrir todas las casillas con sus representantes, y por ende, controlar la actuación de los funcionarios de casillas y la jornada electoral, así como las repercusiones negativas importantes en cuanto a la rapidez de la difusión de los resultados preliminares.
463. Asimismo, es pertinente señalar que, a pesar de los avances logrados, aún existen algunos temas pendientes en la reforma electoral, los cuales son de gran importancia. Entre ellos, cabe mencionar que falta una definición clara y contundente de los delitos electorales, y de mecanismos que garanticen su sanción efectiva; deben establecerse mecanismos de sanción a toda forma de coerción o inducción del voto, derivada de la relación laboral, de la agremiación social o del disfrute de un bien o servicio público; y por último, está pendiente la instalación de las garantías y mecanismos para que evitar que se identifiquen los programas públicos con los programas de partidos, y para impedir que aquéllos sean utilizados con fines electorales. 464. Las falencias mencionadas deben corregirse con prontitud, pues en caso contrario, la inequidad, la falta de transparencia, la parcialidad y la violación a la libertad y secreto del voto, pueden ser nuevamente determinantes en los resultados de las elecciones. Las medidas correctivas son fundamentales, teniendo en cuenta que se verifica una tendencia de los ciudadanos afectados a denunciar penalmente las irregularidades. Sin embargo, cabe advertir que la aplicación de la justicia en esta materia aparece poco confiable, creíble y efectiva.
465. La CIDH destaca de nuevo la importancia del consenso logrado entre los representantes de los principales partidos políticos mexicanos, a los fines de producir las reformas electorales. En este sentido, es posible señalar que a mediados de abril de 1996 el PRI, PAN, PRD y PT habían acordado lo siguiente: incorporar el TRIFE al Poder Judicial de la Federación, como órgano especializado del mismo; establecer los mecanismos de vigilancia y disciplina del TRIFE; establecer la acción de inconstitucionalidad de las leyes electorales federales y locales, así como la acción por controversias constitucionales, que serían resueltas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación; establecer que para el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad en materia electoral, las reformas a las leyes deben estar adaptadas en un lapso de anticipación suficiente para su desahogo; establecer que los derechos políticos de los ciudadanos estarán protegidos conforme al recurso que establezca la Constitución; reconocer el voto de los mexicanos en el extranjero; establecer mecanismos para el control constitucional de actos y resoluciones de autoridades electorales federales y locales; incorporar la afiliación personal a los partidos políticos en el texto del artículo 41; instaurar la figura del referéndum para reformas que inciden en decisiones políticas fundamentales; instaurar la figura de la iniciativa popular; establecer que la renovación de los poderes ejecutivo y federal se realice mediante elecciones libres, auténticas y periódicas; establecer en el nuevo párrafo del artículo 40, los principios constitucionales rectores de la organización electoral; señalar en el actual párrafo noveno del artículo 41 que el organismo público con autoridad en la materia electoral será independiente y autónomo; y por último, remitir al título cuarto de la Constitución, el régimen de responsabilidades del presidente del Consejo Electoral, de los Consejeros Electorales y del Director General del IFE. 466. Si bien es cierto que los partidos lograron un acuerdo en los puntos mencionados anteriormente, es de notar que también se presentaron desacuerdos de fondo que en principio imposibilitaron el consenso para la reforma del COFIPE. La falta de acuerdo se refirió fundamentalmente a temas como el financiamiento de campañas, la integración de la Cámara de Diputados, el acceso a medios electrónicos de comunicación, y las coaliciones. 467. Pese a las diferencias de fondo que prevalecieron sobre el tema de la Reforma Electoral entre los principales partidos políticos, la trascendencia de los acuerdos está en que dichas diferencias no impidieron que la reforma se tradujera en cambios constitucionales y en las modificaciones correspondientes a la legislación reglamentaria en materia electoral, y que se establecieran importantes cambios en materia electoral a partir de 1997. 468. El significado de este tipo de acuerdos radica a su vez, en la voluntad política para lograr una auténtica transparencia electoral que requiere honestidad, audacia, creatividad, y diálogo de todas las partes: no exclusivamente de los partidos, sino del gobierno, las organizaciones ciudadanas y todos los mexicanos. Debe existir una agenda común, como única posibilidad para lograr credibilidad, transparencia y legitimidad. 469. Las elecciones del 6 de julio de 1997, dieron como resultado la pérdida del control mayoritario de la Cámara de Diputados por parte del PRI, el triunfo de candidatos del PAN en las gobernaciones de los Estados de Querétaro y Nuevo León, y de los candidatos del PRD para la gobernación y la legislatura en el D.F. Independientemente de las motivaciones políticas de dichos resultados, su mera ocurrencia permite apreciar la importancia de la realización de las reformas electorales, a fin de garantizar un sistema libre, abierto y competitivo. La CIDH manifiesta su valoración y reconocimiento al Estado mexicano por los avances alcanzados en las reformas electorales, los cuales son altamente positivos para la plena vigencia de los derechos humanos políticos.
470. Sin duda, dos de los elementos que definen la calidad de una competencia electoral democrática son la equidad y transparencia en el uso de los recursos económicos. Los partidos políticos, en este sentido, constituyen uno de los ejes básicos sobre los que gira cualquier sistema democrático actual. Para el cumplimiento de sus fines, los partidos políticos necesitan de unos medios materiales y organizativos cada vez mayores y más costosos. 471. En México se han dado algunas reformas significativas, como la limitación de las contribuciones individuales, la inclusión de topes a los donativos anónimos, y la determinación, por primera vez en el país, de un límite a los gastos de campaña. Cabe señalar que de acuerdo con la distribución del financiamiento público para gastos de campañas para el año de 1997, según el COFIPE:
472. Bajo estos términos, se simplificaron los conceptos de financiamiento, en los que se prevé un rubro específico para el relativo al gasto de campañas electorales. Esto hace más claro el ejercicio del presupuesto en tiempos de elecciones, distinguiendo lo que corresponde a actividades ordinarias de los gastos de campaña. Siendo de esta manera, el PRI recibió 437.011.758,76 pesos; el PAN obtuvo 259.956.828,81 pesos; el PRD, 194.531.523,78 pesos; el PT, 92.994.946,66 pesos; el Partido Cardenista, 19.689.901,16 pesos; el PVEM recibió una cantidad similar, en tanto que el PPS y PDM fueron acreedores a 9.844.950.58 pesos cada uno.(132) 473. En sesión ordinaria, el Consejo General del IFE aprobó el financiamiento, que por concepto de actividades ordinarias permanentes, gastos de campaña y actividades específicas para 1997, el PRI recibió 892.112.657,27 pesos, constituyéndose en el partido político con el mayor financiamiento. En segundo lugar, el Partido Acción Nacional obtuvo 527.248.111,07 pesos; el PRD, 391.336.040,46 pesos; el PT, 189.937.518.02 pesos; el Partido Cardenista, 37.824.779.29 pesos; el PVEM, 37.592.934,02 pesos; el PPS, 17.720.911,04 pesos y el PDM, 17.720.911,04 pesos.(133) 474. En la medida en que existen mayores montos de financiamiento público, los cambios legales fortalecen de manera sustantiva el financiamiento público de los partidos, de manera acorde con su naturaleza y la trascendencia de sus funciones. Dichos cambios pueden garantizar que los partidos cuenten con suficientes recursos para sus actividades ordinarias y para el financiamiento de sus campañas. También se hace posible una mayor independencia de los partidos y se ayuda a asegurar una mayor transparencia en el origen de su financiamiento. 475. Con estas reformas, se intenta además proporcionar mayor equidad en el financiamiento público; de tal manera que las nuevas disposiciones establecen que un 30% del total de los recursos otorgados se distribuya de manera igualitaria entre todos los partidos. El 70% restante se asigna de acuerdo con las votaciones que cada partido hubiera alcanzado en las últimas elecciones. Los partidos sin representación en las cámaras legislativas contarán con un financiamiento público, que será equivalente al 4% del total. 476. Sin embargo, no es de olvidar que a pesar de las reformas recientemente establecidas, hasta la fecha el sistema se ha caracterizado por la falta de una reglamentación precisa que permita auditar a los partidos; por la ausencia de mecanismos que permitan determinar cuánto gasta cada partido, y por el hecho que en la legislación vigente no se establecen sanciones por la violación de topes. Por estos motivos, en lo referente a la infraestructura, logística y nómina disponible, al acceso y tiempo en los medios de comunicación, a la propaganda en las calles y artículos materiales y, en general, a los recursos gastados en eventos de todo tipo, son grandes las posibilidades de desigualdad en las campañas. 477. No obstante, conviene resaltar el esfuerzo que el legislador mexicano ha efectuado en la regulación de la financiación de las formaciones políticas. Dicha regulación tuvo lugar con la reforma de 1986 que ha sido objeto de modificación y cumplimiento con la habida en mayo de 1994, y concluyendo con las normas establecidas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de noviembre de 1996. De esta manera, se ha pasado en tan sólo diez años de una escasa o nula regulación en la materia, a una pormenorización y detalle tanto de los ingresos como de los gastos.(134) 478. Al existir claridad en el origen y uso del financiamiento, se crean las bases para establecer un sistema de control y de vigilancia tanto para el origen como para el uso de todos los recursos de los partidos. También se amplían las facultades de la Comisión de Fiscalización del IFE, encargada de vigilar, ahora de manera permanente, los ingresos y los gastos de los partidos. Se limitan los aportes privados y, salvo colectas, se prohiben los donativos anónimos. Por otra parte, se establece la deducibilidad del 25% de los aportes privados a los partidos políticos. La auditoría electoral podrá ordenar la práctica de auditorías a los partidos, por sí misma o a través de terceros. 479. Cabe significar también que la financiación destinada al desarrollo de los partidos políticos incluida en las reformas del año de 1996, se configura como el complemento adecuado de las restantes vías de financiación existentes con anterioridad. Hay que considerar positivamente la igualdad de trato a la totalidad de las agrupaciones políticas, puesto que el monto total se distribuye anualmente por partes iguales a cada partido político:
480. En este sentido, la CIDH estima que esta medida favorece el nacimiento de nuevas formaciones políticas y fundamentalmente a las pequeñas que ya existen, lo cual permitirá el fortalecimiento del pluralismo partidista.
481. El establecimiento de una cultura de respeto a los derechos humanos, depende en mucho de la vigencia y respeto del derecho a la información y a la libertad de expresión. Ello requiere la presencia de un marco jurídico que garantice a los ciudadanos la posibilidad de expresar sus ideas, y de defenderse cuando este derecho sea violado; y de la existencia de medios de comunicación que transmitan, de manera objetiva y equilibrada, los diferentes puntos de vista que se generan en una sociedad. 482. Conviene reseñar que la cuestión del tratamiento de la información relativa al proceso electoral, resulta determinante en el discurrir del proceso electoral, porque una presentación responsable hace posible el ejercicio pleno y consciente de los derechos políticos. Ello hace necesario que se den las garantías de objetividad e imparcialidad, así como de ausencia de manipulación de la información, relacionada tanto con los actores políticos de carácter partidista como de los candidatos que participan en la contienda. 483. La consecución del logro anterior debe estar presidida por los mencionados principios de objetividad e imparcialidad en el tratamiento de la información, así como por el reconocimiento de los derechos de recibir información y de informar libremente. 484. Para que una elección se realice en un marco democrático, es necesario que los ciudadanos reciban de manera libre y oportuna la información sobre el proceso electoral y los distintos contendientes que participan en él. Lo anterior está garantizado en el artículo 6to. de la Constitución Mexicana, en la Ley Federal de Radio y Televisión, y en la Ley de Imprenta. 485. La parcialidad de los medios masivos permite que un actor político determinado presente unilateralmente a los ciudadanos sus ofertas políticas, posiciones, propuestas y puntos de vista sobre temas nacionales o acontecimientos de interés público, en contraste a lo que pueden hacer los demás candidatos. Un contexto de desigualdad de los contendientes ante los medios no permite a la población contar con una visión completa y objetiva para discernir sobre su voto. 486. De esta manera, se pueden ver afectados los derechos políticos, porque se lesionan las condiciones de equidad en tiempo y calidad de la información. Si los diarios y noticieros no cumplen con su tarea de informar de manera equilibrada y objetiva sobre el proceso electoral y los distintos contendientes que participan en él, se violan igualmente el derecho a la información al impedir las condiciones necesarias para lograr una contienda confiable, competitiva, abierta, y en definitiva democrática.(136) 487. A estas observaciones hay que añadir que tanto la libertad de expresión como el derecho a la información, forman parte del catálogo de los derechos humanos y así están reconocidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. De tal manera, el Estado mexicano tiene la obligación de garantizar que el derecho a la información, a través de los medios de comunicación sea respetado. 488. En el caso de México, en el sistema de medios de comunicación prevalece la actividad privada sobre la pública. Sin embargo, como en la televisión está de por medio el interés público, el Estado otorga su explotación mediante concesiones a los propietarios de las emisoras de televisión. Al respecto, la Academia Mexicana de Derechos Humanos A.C. ha señalado lo siguiente:
489. Con el fin de evitar estos problemas, la legislación vigente en México a partir de noviembre de 1996 establece mayor tiempo para las campañas políticas en los medios de comunicación. Con el uso de los medios con financiamiento público se espera aumentar tanto en cantidad como en equidad la distribución. De este modo, se establece que los tiempos para la propaganda política de los partidos tendrán preferencia dentro de la programación general. Además de los tiempos establecidos anteriormente, se elaborará un programa especial de radio y televisión dos veces al mes, y se darán tiempos adicionales en períodos de campaña.
490. Como parte de la observación integral del proceso electoral mexicano en las elecciones de mayo de 1995, los integrantes de Alianza Cívica realizaron un Informe sobre el análisis del contenido electoral en los medios de comunicación en el Estado de Yucatán. Las conclusiones de dicho informe se resumen en los siguientes párrafos, a título de ejemplo.(138) 491. Se concluyó que los dos noticieros de televisión analizados lesionaron las condiciones de equidad --en tiempo y en calidad de información--, que son necesarias para una contienda confiable y democrática. Los dos noticieros favorecieron al Partido Revolucionario Institucional (PRI) y a sus candidatos a puestos de elección popular, al brindarles una cobertura privilegiada sobre el resto de los partidos políticos. 492. En cuanto al tiempo total, el informe citado indica que el noticiero "Telenoticias" dedicó al candidato del PRI a la gobernatura, un tiempo casi 5 veces superior que el registrado por su más cercano contendiente, candidato del Partido Acción Nacional. Pero es en la sumatoria de tiempos totales por partido político donde se agudizan las diferencias. El PRI obtuvo un total de una hora, un minuto y cincuenta y seis segundos mientras que el Partido de Acción Nacional (PAN) obtuvo sólo diez minutos con treinta y ocho segundos y el Partido de la Revolución Democrática (PRD), nueve minutos veintiséis segundos. Lo anterior indica que el PRI y sus candidatos contaron con un mayor tiempo para exponer sus propuestas y opiniones y dar a conocer sus actividades proselitistas. En el caso del noticiero "Antena 2", se detectó también una tendencia a favorecer los candidatos del PRI. Sin embargo, debe reconocerse que el noticiero realizó entrevistas en el estudio a los distintos candidatos a puestos de elección popular con el fin de que los televidentes escuchen de viva voz sus propuestas y su oferta política. Con este tipo de entrevistas, se muestra un esfuerzo serio por abrir espacio a los distintos candidatos.(139) 493. Otro aspecto tenido en cuenta por el informe de referencia trata de la característica de las notas. El análisis cualitativo de los noticieros puede realizarse tomando en cuenta las siguientes características con que se presenta la nota: voz e imagen, cita e imagen y sólo cita. En este aspecto, el informe apunta que "Telenoticias" mantuvo la desproporción en favor de los candidatos del PRI, ya que de las 42 noticias que transmitió con voz e imagen, 32 fueron para este partido político, lo que representa el 76% del total, mientras que el PAN obtuvo el 14% y el PRD el 10% restante. Por su parte, "Antena 2" sólo transmitió tres notas con voz e imagen una para el PRI, una para el PRD y una para el Partido Verde Ecologista de México (PVEM).(140) 494. Finalmente, el informe aborda la variable que se refiere al tiempo efectivo de voz e imagen,(141) de gran importancia para realizar el análisis de contenido, ya que permite medir el tiempo en el que el noticiero permite expresar a los participantes en el proceso electoral sus propuestas de viva voz. En lo que se refiere a candidatos a la gobernatura, el candidato del PRI obtuvo en "Telenoticias" ocho minutos cuarenta y cuatro segundos para expresar sus propuestas y opiniones, mientras que el candidato del PAN tuvo sólo un minuto trece segundos, y el candidato del PRD, dos minutos cinco segundos. Esta tendencia a privilegiar al PRI y a sus candidatos también se manifiesta en la forma y en los momentos en que son tratados. La manera potencialmente menos distorsionante de tratar a un entrevistado es aquella en virtud de la cual se incluye simultáneamente su voz y su imagen. Cuando sólo aparece la imagen, y un locutor es quien narra lo que el entrevistado dijo, crece la posibilidad de un manejo intencionado de la cuestión. 495. Asimismo, se hicieron análisis sobre las elecciones federales de 1994, que se citan como ejemplo a continuación. Los resultados presentados por la Academia Mexicana de Derechos Humanos muestran que durante el período de enero a abril de 1994, el PRI(142) apareció en siete ocasiones durante la presentación de la emisión; el PAN, el PRD y el PPS en una sola; y los otros partidos no aparecieron en ocasión alguna.(143) 496. Agregan que este patrón crece exponencialmente con los candidatos a la presidencia. El noticiero más visto de México, "24 Horas"(144), llegó a una situación extrema. Los resultados muestran que los candidatos oficialistas, Colosio y Zedillo, aparecieron 23 veces cada uno en la presentación de la emisión; mientras que los opositores Fernández de Cevallos, Cárdenas, Aguilar Talamantes, Pérez Treviño, Madero y González Torres, únicamente aparecieron en una ocasión. Entre el candidato del PRI y los otros candidatos hay una desproporción de 46 a uno. 497. Esto quiere decir que en 52 de las 81 emisiones de "24 Horas" analizadas, apareció un candidato a la presidencia durante la presentación, pero que 9 de cada 10 veces el candidato fue el del PRI. La desproporción se acentúa todavía más en el caso de Ernesto Zedillo. Este fue nombrado candidato del PRI a la presidencia el 29 de marzo. De esa fecha al 29 de abril el noticiero "24 Horas" apareció 24 veces en la pantalla. En 23 ocasiones (casi a diario), apareció el candidato del PRI Ernesto Zedillo durante la presentación del programa. 498. Es importante señalar que de acuerdo con el artículo 48 del COFIPE, este tipo de monitoreos muestrales de tiempos de transmisión sobre las campañas de los partidos políticos en los espacios noticiosos de los medios de comunicación, serán realizados constantemente a su vez por la Comisión de Radiodifusión, con el objeto de detectar irregularidades y notificarlas a las autoridades electorales, más concretamente al Consejo General. De manera que se abrirán en el futuro próximo espacios para el análisis y la comparación de las diferentes fuentes de investigación, acerca del papel que juegan los medios de comunicación en tiempo de campaña y la influencia que estos pueden ejercer sobre los televidentes. 499. Asimismo, para beneficio de la equidad de futuras contiendas electorales y de manera similar al financiamiento, para garantizar una base mínima para todos los participantes, los tiempos otorgados a los partidos se dividirán en dos partes según lo establecido por la nueva legislación: una se reparte de manera igualitaria y el resto de acuerdo a la representatividad de cada partido. Para asegurar la proporcionalidad en el acceso máximo a los medios, se establecen topes en la disponibilidad de tiempo y gasto para un partido. La CIDH valora los avances ocurridos en la reforma electoral en este sentido, y aclara que no ha recibido, hasta ahora, denuncias concretas sobre la falta de acceso a los medios de comunicación durante las respectivas campañas que dieron lugar a los comicios de 1997. 500. La Comisión reitera su complacencia por el éxito del proceso electoral realizado en México en el mes de julio de 1997, que constituye un ejemplo de modernización y democracia. Finalmente, cabe mencionar la autonomía plena del Instituto Federal Electoral, y la integración del Tribunal Federal Electoral al Poder Judicial de la Federación, como logros sustanciales de la reforma del sistema. La consolidación de estas instituciones permitirá reiterar el nivel de certeza y transparencia en futuras elecciones, para beneficio de los ciudadanos mexicanos.
501. En virtud del análisis precedente, la CIDH formula al Estado mexicano las siguientes recomendaciones: 502. Que adopte las medidas necesarias para que la reglamentación del derecho de votar y ser votado, contemple el acceso más y amplio y participativo posible de los candidatos al proceso electoral, como elemento para la consolidación de la democracia. 503. Que supervise el cumplimiento por las entidades locales de lo establecido en el artículo 115 Constitucional, relativo a que "los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre...". 504. Que defina en forma clara los delitos electorales, y establezca mecanismos que garanticen su castigo efectivo. 505. Que dicte una reglamentación precisa a fin de auditar los fondos financieros de los partidos políticos en forma efectiva.
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121. Artículo 41, Constitución Política de Los Estados Unidos Mexicanos, diciembre de 1996. 122. En lo referente a los recursos de inconstitucionalidad de las leyes electorales, según lo dispuesto en la reforma de 1996 la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene ahora facultades para conocer de controversias constitucionales en materia electoral. Los partidos políticos entonces, tendrán personalidad jurídica para plantear ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación la inconstitucionalidad de leyes electorales federales o locales. 123. A partir de la reforma constitucional de 1996, el Tribunal Federal Electoral (TRIFE) se incorpora al Poder Judicial de la Federación. La designación de los magistrados del Tribunal Electoral está a cargo del Senado de la República, a partir de una terna propuesta por la Suprema Corte. El Tribunal Federal Electoral es actualmente el responsable del cómputo final de la elección y de la declaración de validez de la elección presidencial. 124. El primer paso hacia la respuesta de las demandas de la sociedad civil se conoce como los acuerdos del "Seminario del Castillo", del que surgieron 60 puntos conclusivos para una reforma electoral definitiva". Posteriormente se instaló la Mesa para la Reforma Electoral en la que participaron, inicialmente, la Secretaría de Gobernación y los partidos PRI, PAN, PRD, y PT y de la cual se separó el PAN- partido que hasta el 20 de Mayo de 1996 estuvo ausente de la Mesa, en protesta por el caso de conflicto postelectoral en el municipio de Huejotzingo, Puebla. 125. Se entiende por sistema electoral "el sistema de medios a través de los cuales la voluntad de los ciudadanos se transforma en órganos de gobierno o de representación política". Leonardo Valdés, "Sistemas Electorales y de Partidos", Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática No. 7, Instituto Federal Electoral, México, 1995, p.9. 126. El Consejo del IFE del Distrito Federal aprobó el 23 de enero de 1997 por unanimidad la lista de 840 consejeros ciudadanos electores para los 70 distritos capitalinos que calificarán los comicios del 6 de julio de este año. Entre estos consejeros ciudadanos se incluyen representantes y dirigentes de organizaciones sociales, académicas de instituciones públicas y privadas, mujeres, líderes de opinión, personajes destacados por su actividad y representantes de partidos políticos. 127. Un elemento claramente positivo en cuanto a la conformación de las casillas es el hecho de que sus integrantes provienen de una doble insaculación, por lo que puede estimarse que el concepto de ciudadanización ya incorporado en los organismos electorales también se ha impuesto en las casillas de recepción de votos. Importante avance, ya que con anterioridad dichos integrantes eran designados de una manera bastante menos aleatoria. 128. "Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre..." 129. Instituto Federal Electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Oficina de Servicios para Proyectos de las Naciones Unidas (OSP) y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Análisis del Sistema Electoral Mexicano, Pág. 15, pp. 61-64. 130. Idem. Pág. 18, pp. 74-75. 131. Mesas electorales 132. El Consejo General del IFE aprobó el 23 de enero de 1997 la partida del financiamiento público para dicho año, que corresponde a cada fuerza política cuyo monto global asciende a 2.111.493.861,78 pesos, así como los topes máximos de campaña para la elección de diputados por el principio de mayoría relativa que se ubicará en 676.091,52 pesos y de los 32 aspirantes al Senado por el principio de representación proporcional que se situará en 176.265.567,95 pesos. 133. "Aprueba el IFE el subsidio a los partidos". EL NACIONAL, 24 de enero de 1997. 134. Dentro de la legislación mexicana se encuentran los diversos tipos de financiación tradicionales, pudiéndose afirmar que se trata de un régimen de financiación mixta, en el que confluyen tanto la pública como la privada, y dentro de cada una de estas modalidades, en mayor o menor grado, la financiación directa o indirecta. Por lo que respecta a la financiación directa, debe significarse que abarca a los tipos de actividades "ordinarias", entendidas como aquellas que se desarrollan fuera de los procesos electorales, y las actividades propiamente electorales. 135. Artículo 49, Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. 136. Red Nacional de Organismos Civiles de Derechos Humanos, Alianza Cívica y Centro de Reflexión y Acción Laboral. INFORME SOBRE LA SITUACIÓN GENERAL DE DERECHOS HUMANOS EN MÉXICO. 17 de Julio de 1996. 137. Academia Mexicana de Derechos Humanos, Informe sobre el Gobierno mexicano y el derecho a la información, 16 de Julio de 1996. 138. El monitoreo de noticieros de televisión abarcó el período del 28 de abril al 4 de mayo de 1995. Se recuperaron 91 notas relacionadas con el proceso electoral de Yucatán: 73 del Noticiero "Telenoticias" y 18 del noticiero "Antena 2". 139. Integrantes de Alianza Cívica: Frente Cívico Familiar - Academia Mexicana de Derechos Humanos, Primer informe del análisis del contenido electoral de medios de comunicación en el Estado de Yucatán. Mayo, 1995. 140. Ibidem. 141. Noticia en la cual se presenta simultáneamente la voz y la imagen del personaje al que alude la información. 142. En esta variable se incluyen todos aquellos miembros del partido que no son el candidato a la presidencia (por ejemplo, dirigentes, diputados, senadores, etc.). 143. Sergio Aguayo Quezada, Un análisis de contenido realizado por la Academia Mexicana de Derechos Humanos, A.C. en coordinación con Alianza Cívica/Observación '94. Las elecciones federales de 1994 en México según doce medios de comunicación (enero-agosto de 1994). 144. "24 Horas": noticiero que se transmite desde hace varios lustros en el Canal 2 de Televisa. Es considerado como el noticiero más importante del país por el número de personas que lo ven a nivel nacional. |
