CAPÍTULO V

EL DERECHO A LA JUSTICIA

INTRODUCCIÓN

351. Uno de los aspectos que integran la situación de derechos humanos , que recibió especial atención de la CIDH en México, es el relacionado con el derecho a la justicia. La Comisión ha sido informada de numerosas denuncias sobre impunidad, que identifican deficiencias en el Ministerio Público, la Policía Judicial y el propio Poder Judicial. Conforme a las informaciones recibidas, fenómenos relacionados con la politización y la desconfianza en la administración de justicia, muestran lo complejo del problema. El otorgamiento de funciones policiales a las fuerzas armadas a través de innovadoras legislaciones, es también objeto de preocupación. En fin, la existencia de altos índices de impunidad y las reiteradas denuncias de excesos cometidos por funcionarios del Estado, obligan a la CIDH a analizar el tema con un especial detenimiento.

I. EL MARCO JURÍDICO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN MÉXICO

A. Normativa internacional

352. La Convención Americana consagra en su artículo 8 el derecho a las garantías judiciales. En este sentido establece el derecho de toda persona a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley. Asimismo establece el derecho a la presunción de inocencia, las garantías mínimas de todo procesado y del proceso mismo.

353. El artículo 25 de la misma Convención consagra el derecho a la protección judicial. Al respecto señala que toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales. Asimismo establece que los Estados deben comprometerse a garantizar que la autoridad competente decidirá sobre los recursos que se interpongan, a desarrollar la posibilidad de recurso judicial y a garantizar el cumplimiento de las decisiones judiciales.

B. Normativa interna

354. Las garantías judiciales en el Derecho mexicano están consagradas en las garantías individuales establecidas en la Constitución nacional, en los artículos 13, 14, 16, 17, 19 y 20.

355. En este sentido, el artículo 13 prevé que nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales. El artículo 14 establece la garantía de audiencia ante tribunales previamente establecidos donde se sigan las formalidades del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad, prohibiendo que en juicios del orden penal se impongan penas que no estén establecidas por leyes exactamente aplicables al delito que se trate. El artículo 16 establece el derecho de toda persona a no ser detenida sino por orden de aprehensión librada por la autoridad judicial y sin que preceda denuncia, acusación o querella de un hecho determinado que la ley señale como delito, sancionado cuando menos con pena privativa de libertad, o en caso de delito flagrante. El derecho a acudir ante tribunales competentes, independientes e imparciales está reconocido por el artículo 17 constitucional. El artículo 19 establece que ninguna detención ante autoridad judicial podrá exceder del término de setenta y dos horas, a partir de que el indiciado sea puesto a su disposición, sin que se justifique con un auto de formal prisión, y siempre que de lo actuado aparezcan datos suficientes que acrediten los elementos del tipo penal del delito que se impute al detenido, y hagan probable la responsabilidad de éste.

356. El artículo 20 establece las garantías judiciales a la libertad provisional bajo caución, a la falta de obligatoriedad de declarar, a no ser incomunicado, intimidado o torturado, a conocer dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su consignación a la justicia, el nombre de su acusador y la naturaleza y causa de la acusación, a presentar los testigos y demás pruebas que ofrezca, a ser juzgado en audiencia pública por un juez o jurado de ciudadanos que sepan leer y escribir, a facilitarle todos los datos que solicite para su defensa y que consten en el proceso, a ser juzgado antes de cuatro meses si se tratare de delitos cuya pena máxima no exceda de dos años de prisión, y antes de un año si la pena excediere de ese tiempo, salvo que solicite mayor plazo para su defensa, y a ser informado desde el inicio del proceso de sus derechos.

II. LA IMPUNIDAD

357. Durante la visita in loco a México, uno de los problemas fundamentales que identificó la CIDH con relación a las garantías judiciales fue el de la impunidad. En ese sentido, en el comunicado emitido al final de la misma la CIDH expresó que:

...con base a la información recibida pudo percibir que la impunidad constituye aún un problema grave a pesar que en algunos casos se ha procesado y separado de sus cargos a algunos funcionarios que han violado los derechos humanos. Los asesinatos de Monseñor Posadas, Luis Donaldo Colosio y Ruiz Massieu, que han impactado a la opinión pública nacional e internacional, continúan sin ser plenamente esclarecidos. La CIDH seguirá insistiendo en la importancia esencial del combate contra la impunidad como requisito indispensable de la seguridad ciudadana, y como obligación internacionalmente reconocida bajo el artículo 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

358. Hay que reconocer el importante trabajo que han realizado algunas instituciones del Estado mexicano, con el fin de luchar en contra de la impunidad. En este sentido, la CIDH reconoce la labor desempeñada por la CNDH en sus más de 7 años de existencia, organismo que con las recomendaciones emitidas, publicaciones y talleres, ha librado una batalla en contra de la impunidad. Puede destacarse que en el período comprendido entre 1990 y 1995, se sancionó a 2.035 servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, a consecuencia del trabajo desplegado por esta institución. A pesar de ello, la Comisión ha recibido información según la cual la labor de la CNDH no cuenta con la eficacia necesaria para derrotar la impunidad, a cuyo efecto se destaca lo siguiente:

En siete años (1990-1997) ha recibido 58,777 quejas, ha emitido 1,250 "recomendaciones", de las cuales 855 las da como "totalmente cumplidas", 359 en vías de cumplimiento" y 36 "pendientes de aceptación". Sin embargo, la denominación de "totalmente cumplidas" responde a un acuerdo administrativo de la CNDH y la autoridad responsable, sin que ello signifique necesariamente que se ha hecho justicia a la víctima o que el daño ha sido reparado. Cabe recordar además que el mandato de la CNDH y de las comisiones estatales no les otorgar una verdadera autonomía, las incapacita para conocer de los derechos políticos, laborales y jurisdiccionales de fondo, y sus recomendaciones no son vinculantes.(99)

359. El primer problema que se plantea es lograr que los presuntos responsables de delitos puedan presentarse o ser presentados ante un juez para ser procesados, y en caso de ser hallados culpables, ser sancionados. Sobre el particular, las cifras manejadas por organizaciones no gubernamentales de derechos humanos revelan que en 1995 llegaron a conocimiento de la Procuraduría de Justicia de D.F. 218.599 delitos. Ese mismo año fueron consignados a los tribunales penales 5.479 presuntos responsables, lo que representa 2.5% del total de delitos conocidos. Es decir, de cada mil delitos se resolvieron 25 y se dejaron 975 sin respuesta. En 975 delitos de cada mil, los responsables quedaron impunes. Según agregan, la situación ha sido usual en esta década, teniéndose que en 1996 la tendencia ha sido parecida a los años anteriores. Es importante destacar que estas cifras se refieren exclusivamente a los delitos conocidos por las autoridades que quedan sin sanción. Sin embargo, también podría señalarse que quedan impunes aquellos delitos que no se detectan o no se denuncian, ello es, la "cifra negra del delito", a pesar de que en estos casos no puede en principio acreditársele responsabilidad alguna a las autoridades, por no actuar ante lo que ignoran, si ello es ciertamente el caso.(100)

360. Asimismo, el 16 de enero de 1996, la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal presentó un informe sobre la dilación en el cumplimiento de órdenes de aprehensión, para tal efecto analizó catorce casos. Uno de los casos analizados en dicho informe indica que el 12 de setiembre de 1992 se inició la averiguación previa contra tres policías judiciales por los delitos de privación ilegal de libertad, violación y robo en contra de Guadalupe Carolina Ramírez Romero. El 25 de marzo de 1993, el Juez 26 Penal, en la causa 8/93, ordenó la aprehensión de Mario Cameras Hernández, uno de sus agresores. La orden no ha sido cumplida.

361. El mismo informe indica que el 9 de setiembre de 1994, Silverio César Alonso Ugalde, por orinar en la calle, fue golpeado violentamente y muerto por policías preventivos. La indagatoria se consignó al Juzgado Trigésimosegundo penal bajo la causa 124/94, a la que se acumuló la 129/94. El Juez ordenó la aprehensión de 11 funcionarios policiales, por los delitos de homicidio calificado y abuso de autoridad. Hasta el momento se ha aprehendido solo a 5 de los 11 procesados.(101)

362. Cabe citar igualmente el caso de Juan Sánchez Ramírez, quien formuló en 1992 denuncia contra policías preventivos por los delitos de robo, lesiones y abuso de autoridad. La indagatoria se consignó al Juzgado Decimoquinto Penal. El juez ordenó la aprehensión de Ignacio Daniel Padilla Pérez, Juan Herrera Falcón y Jorge Pineda Gómora, quienes no han sido capturados.(102)

363. En las observaciones del propio informe bajo análisis, se muestra la falta de voluntad de las autoridades judiciales y de sus auxiliares para aprehender a los responsables de delitos. Al respecto, se señala:

Los catorce casos analizados comprendían, cuando fueron formuladas las quejas, veintiséis órdenes de aprehensión no cumplidas. De éstas, sólo dos fueron cumplidas durante el trámite de las quejas...

De las 24 restantes, una quedó sin efecto porque el presunto responsable se presentó voluntariamente al juzgado, otra, librada contra un presunto responsable de homicidio, fue cancelada por resolución de amparo; dos contra presuntos responsables de despojo, fueron canceladas por haberse extinguido la acción penal por prescripción, y una más, contra un presunto responsable de robo, lesiones y abuso de autoridad, fue suspendida por resolución provisional de amparo.

De las 19 órdenes de aprehensión restantes, todavía vigentes, 12 corresponden a presuntos responsables de homicidio, y 2 a inculpados de violación. Asimismo, tres de los presuntos responsables, uno de violación, otro de tentativa de homicidio, abuso sexual y allanamiento de morada, y otro de homicidio, cometieron los ilícitos cuando eran, respectivamente, policías judicial, preventivo y judicial, del Distrito Federal...

Entre los casos señalados en el párrafo anterior, destaca el de los policías preventivos Eladio Sampayo Jardines y Valente Aguilar de Jesús, presuntos responsables de tentativa de homicidio, abuso sexual y allanamiento de morada...ambos seguían activos cuando menos hasta el 19 de junio de 1995... quiere decir que los dos policías preventivos siguieron trabajando durante más de dos años a pesar de la orden de aprehensión librada contra ellos.

El incumplimiento injustificado de cualquier orden de aprehensión, independientemente del delito que se impute a los presuntos responsables, es inadmisible, pero si se trata de delitos graves como el de homicidio o la violación, o si los presuntos responsables cometieron el delito cuando eran servidores públicos, y precisamente agentes del orden, el incumplimiento injustificado resulta infame. Si, además, los presuntos responsables no se escondieron, sino que siguieron llevando sus vidas normales, es decir, si era una simpleza localizarlos y aprehenderlos, entonces no haberlos capturado también es escandaloso.

Pero el efecto más grave del incumplimiento de las órdenes judiciales de captura es la impunidad, verdadero cáncer social que destruye la cada vez más endeble confianza pública en las autoridades y que propicia eficazmente la delincuencia.

En los partes de los agentes de la Policía Judicial, o en los informes de sus jefes, sobre los motivos por los que algunas de las órdenes no habían sido cumplidas, que se nos hicieron llegar, no hay un solo caso verdaderamente justificado.

364. En este sentido, el presidente de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal ha señalado, que "el incumplimiento de los mandatos de captura atenta contra los tres fines supremos del derecho a la justicia, la seguridad jurídica y el bien común".(103)

365. El propio Presidente de México Ernesto Zedillo ha manifestado su preocupacion por esta grave situacion. En su Cuarto Informe de Gobierno ante la Nacion, el primer mandatario expreso:

Vivimos las consecuencias de leyes permisivas y reformas insuficientes; de años de negligencia, imprevisión y corrupción en las instituciones encargadas de procurar justicia; de la aplicación de penas que en vez de castigar a los delincuentes, propician su impunidad y con ella su reincidencia

El año pasado [1997] se denunciaron cerca de un millón 500 mil delitos. Muchos más no fueron denunciados. Se expidieron menos de 150 mil órdenes de aprehensión y sólo llegaron a cumplirse 85 mil, apenas 6 por ciento de las denuncias presentadas. Esto refleja que muchos delincuentes logran burlar la ley y siguen haciendo de las suyas en las calles.(104)

A. El Ministerio Público

366. Al tratar de discernir sobre el origen del problema de la impunidad, la atención debe iniciarse por el análisis del Ministerio Público, organismo que conjuntamente con la Policía Judicial es el encargado de la persecución de los delitos.(105) Por lo tanto, a continuación se analizarán las funciones de las autoridades que intervienen antes de que se inicie un juicio penal.

367. La participación del Ministerio Público no ha contribuido efectivamente a la sanción de un número mayor de delitos. Sobre el particular, vale recordar que el Ministerio Público está concebido en México como una institución comprendida dentro del Poder Ejecutivo. En consecuencia, la autoridad presidencial o la del gobernador, según se trate de la PGR o de las PGJ estatales, incide sobre el monopolio exclusivo y excluyente del ejercicio de la acción penal. Esta circunstancia ha generado, en no pocos casos, distorsiones, abusos y manipulaciones que no han podido solucionarse por la vía jurisdiccional, pues recién en la reforma constitucional del 31 de diciembre de 1994, se estableció la posibilidad de desarrollar un recurso judicial en contra de las resoluciones del Ministerio Público sobre la falta de ejercicio y desistimiento de la acción penal.

368. La CIDH reitera lo ya señalado en informes sobre casos individuales en los cuales se ha tenido que pronunciar sobre el tema del artículo 21 constitucional, en el sentido que "hasta la fecha dicho artículo no ha sido reglamentado, lo cual ha creado un clima de incertidumbre jurídica que ha llevado a los tribunales a producir distintas interpretaciones sobre el particular, lo que solamente enfatiza la confusión y perjudica el logro de la verdadera seguridad jurídica que se busca".(106) Asimismo ha expresado que por ello, en la actualidad el recurso previsto en "el artículo 21 no goza de las características de ser sencillo, rápido y efectivo en los términos del artículo 25 de la Convención Americana."(107)

369. Igualmente, en el comunicado emitido al final de la visita in loco realizada a México, la CIDH expresó que:

En los casos en que el Ministerio Público se abstiene de ejercer acciones penales, la CIDH ha podido verificar una situación de incertidumbre jurídica, sobre la utilización del artículo 21 de la Constitución para ejercer un recurso jurisdiccional que permita controlar dicha inacción. Para el establecimiento de responsabilidades efectivas, es esencial que haya claridad sobre el alcance del artículo 21 de la Constitución y la posibilidad de su aplicación efectiva en la práctica.

370. El propio tratadista mexicano y ex-magistrado de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Héctor Fix Zamudio, así como el profesor Sergio García Ramírez, actual magistrado de esa Corte, han afirmado sobre el particular que las decisiones del Ministerio Público (negativa de ejercicio de la acción, desistimiento y conclusiones no acusatorias), no pueden ser impugnadas ante los tribunales judiciales.(108) Ello ha ocasionado, que el Ministerio Público utilice con bastante frecuencia el principio de oportunidad, no obstante que está regido formalmente por el diverso principio de la legalidad.(109)

371. La Comisión observa que, en su respuesta a informes sobre casos individuales en los cuales se recomendó al Estado la reglamentación legislativa del Artículo 21 constitucional, éste hizo referencia a la tesis jurisprudencial CLXVI/97 adoptada por la Suprema Corte de Justicia el 11 de noviembre de 1997, en virtud de la cual el tribunal citado estableció que el juicio de amparo procede contra las resoluciones sobre la falta de ejercicio o desistimiento de la acción penal, cuando se encuentran en juego violaciones de garantías individuales.(110) La Comisión valora esta iniciativa como un hecho positivo, y como un principio de cumplimiento de lo recomendado al Estado mexicano. Sin embargo, fundada en consideraciones de seguridad, eficacia y certeza jurídicas, la Comisión sostiene que el artículo 21 de la Constitución mexicana debe ser igualmente reglamentado por ley.

372. Ya en el capítulo primero de este informe la CIDH realizó algunas menciones con relación a la organización y competencias del Ministerio Público, bien sea federal o estatal. En esta oportunidad se enfocará principalmente la necesidad de desarrollar la independencia, autonomía e imparcialidad que debe gozar el Ministerio Público en México, en especial por las características particulares que este tiene en ese país al haberle sido otorgada el monopolio del ejercicio de la acción penal, y por ser una dependencia, según el caso, de las Procuradurías Estatales o de la Procuraduría General de la República, ambos órganos del Poder Ejecutivo estatal o federal respectivamente. Ya en las Segundas Jornadas Latinoamericanas y Primer Congreso Mexicano de Derecho Procesal celebrados en Ciudad de México en febrero de 1960, se aprobó por aclamación la proposición de que: "El Ministerio Público debe ser un órgano independiente del poder ejecutivo y gozar de las prerrogativas de inmovilidad y demás garantías constitucionales reconocida a los miembros del poder judicial". El propio Héctor Fix Zamudio ha catalogado a esta independencia del Ministerio Público como "indispensable".(111)

373. Sobre el particular, la CIDH ve con preocupación algunos aspectos referentes a las repercusiones de la creación el 30 de abril de 1994, de la Unidad de Coordinación de Seguridad Pública de la Nación, como una unidad de la Presidencia de la República, mediante Acuerdo dictado por el entonces Presidente, Lic. Carlos Salinas de Gortari, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de abril de 1994.

374. El Acuerdo de creación de esta unidad fue derogado por la "Ley General que establece las bases de Coordinación del Sistema de Seguridad Pública", publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de diciembre de 1995.

375. De acuerdo con dicha ley, las autoridades competentes de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, se coordinarán para integrar el Sistema de Seguridad Pública a través del Consejo Nacional de Seguridad Pública.

376. Las autoridades competentes alcanzarán los fines de seguridad pública mediante la prevención, persecución y sanción de las infracciones y delitos, así como la reinserción social del delincuente y del menor infractor (Artículo 3).

377. El artículo 13 de la ley a que se hace mención establece lo siguiente:

Para el conocimiento de las distintas materias de coordinación a que se refiere esta ley, el Sistema Nacional de Seguridad Pública contará con las referencias de Prevención y de Readaptación Social, la de Procuración de Justicia y la de participación municipal. También podrá formar las comisiones necesarias para las diferentes áreas de la materia y en particular, para el estudio especializado de las incidencias delictivas; en ellas podrán participar las dependencias y entidades de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, que por razón de su competencia tengan relación con el Sistema Nacional.

Con la misma finalidad se invitará a expertos, instituciones académicas de investigación y agrupaciones del sector social y privado relacionadas con la materia.

378. A raíz de la creación de la unidad de Coordinación de la Seguridad Pública de la Nación, el Prof. Ignacio Burgoa Orihuela sostiene que:

…la naturaleza jurídica de la institución del Ministerio Público se ha visto afectada por el sistema presidencial, pues lejos de mantenerse esta Institución en forma autónoma en la práctica se le ha convertido en una dependencia de la administración pública, contrariamente a lo que establece la propia Constitución Mexicana.

379. Además, cabe señalar que el Ministerio Público es una institución pública autónoma, y no debería ser una dependencia administrativa coordinada por el Ejecutivo. El nombramiento de los funcionarios del Ministerio Público no puede ser discrecional, sino debe hacerse de acuerdo con la ley respectiva, es decir, de acuerdo con las normas aprobadas por el Congreso. Además, es el Procurador quien preside el Ministerio Público, no el titular del Poder Ejecutivo.

380. El artículo primero de la Ley Orgánica de la Administración Pública no incluye a la Procuraduría entre las dependencias del Ejecutivo Federal; la PGR incluso cuenta con su propia ley orgánica. Además, el Ejecutivo es el Poder que dispone de la totalidad de la fuerza armada para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación, según el artículo 89 constitucional. Mientras que los Secretarios de Estado dependen directamente del Ejecutivo, los ámbitos de competencia de las procuradurías, federal y locales se sustentan en los principios de la Federación. Por lo tanto, el Ejecutivo Federal carece de atribuciones para intervenir en la procuración de justicia en los Estados de la República Mexicana.

381. La CIDH estima conveniente revisar la ley general que establece las bases de coordinación del sistema de seguridad pública, pues de su análisis pareciera desprenderse un enfrentamiento con los principios que inspiran y deben orientar la institución del Ministerio Público, pues existe una clara vulneración de los niveles de autonomía con que debe contar este órgano. Más aún, en un país en donde el Ministerio Público tiene el monopolio de la acción penal, una unidad de esta naturaleza pone en peligro el espíritu, propósito y razón de la institución, puesto que para el debido ejercicio de sus funciones aquél debe gozar de independencia y autonomía de las demás ramas del poder público.

382. La CIDH considera igualmente importante resaltar una serie de reformas habidas, en virtud de las cuales se otorgan al Ministerio Público una serie de facultades que exceden, en principio, las funciones de un órgano investigador, y en donde dicha representación social actúa como autoridad, parte y juez. En consecuencia, se debilita a la defensa y somete al juzgador a los ritmos y requerimientos del órgano acusador.

383. En este sentido vale expresar que, con las nuevas reformas, al Ministerio Público se le ha otorgado la facultad de ordenar y practicar la realización de todos los actos conducentes a la comprobación de los elementos del tipo penal y a la demostración de la probable responsabilidad del inculpado, además del deber de examinar el peligro a que ha sido expuesto el bien jurídico protegido, la forma de intervención del sujeto, la realización dolosa o culposa de la acción u omisión y entre otros elementos: acreditar las circunstancias de modo, tiempo, lugar, elementos normativos, subjetivos y las demás circunstancias que prevea la ley.(112)

384. La CIDH nota que el Ministerio Público, de conformidad con el artículo 102 constitucional, forma parte del poder Ejecutivo y no tiene más facultades que las que pueden concordar con su naturaleza administrativa, por lo que carece de poderes de instrucción, o sea, la facultad coactiva sobre las personas para fines de instrucción procesal que únicamente corresponde, según el artículo 20 constitucional, a la autoridad judicial de la que el Ministerio Público está separado por el principio constitucional de división de poderes.

385. Otra de las críticas que se le hace al Ministerio Público en México, es relativa a las características del personal y sus condiciones de trabajo. En este sentido, se ha señalado que:

...a pesar de los requisitos que les son exigidos a los funcionarios para ocupar los cargos, lo cierto es que su preparación no es la adecuada. La combinación de una falta de conocimiento profundo del ordenamiento jurídico vigente y la desidia en el trabajo imposibilitan que el rendimiento sea, en términos generales, satisfactorio. La falta de un sistema de control adecuado favorece que los asuntos se resuelvan a partir de una especie de conocimiento práctico, de manera automática, sin considerar las particularidades de cada caso, lo que termina burocratizando el trabajo. Esta burocratización tiene mucho que ver con la sobrecarga de trabajo, que impide que los agentes se involucren en los asuntos que atienden y, por lo tanto, inhibe su interés investigador.(113)

386. La Comisión tiene conocimiento de los problemas estructurales que afectan al Ministerio Público en México, tales como la falta de recursos para pagar salarios adecuados y el desprestigio de las instancias de procuración de justicia, que impiden la renovación del personal por profesionales con el perfil técnico requerido para esta delicada labor. No obstante lo expuesto, también se ha podido verificar un avance en algunos aspectos importantes en la PGR y en la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (PGJDF). En ambas se ha otorgado últimamente mayor acceso al público en general, así como a las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos y de otra naturaleza. También tiene conocimiento la CIDH de los esfuerzos actuales por llevar adelante una lucha contra la corrupción en ambas instituciones, así como el impulso a la capacitación técnica del personal. La Comisión considera que este tipo de ejemplos contribuyen al mejoramiento del sistema, tendiente a lograr un cierto grado de confianza en la comunidad. De esta manera, será posible iniciar la tarea principal, consistente en la disminución de los índices de impunidad que aquejan a la sociedad mexicana en su conjunto.

B. La Policía Judicial

387. Como se señaló anteriormente, de conformidad con el artículo 21 de la Constitución Política mexicana, la Policía Judicial conjuntamente con el Ministerio Público, son los órganos encargados de perseguir e investigar los delitos. En este sentido debemos analizar sus funciones y sus prácticas, a los fines de verificar los factores influyentes en la marcada impunidad existente en México.

388. Durante su visita in loco a México, la CIDH pudo conocer directamente relatos y testimonios verdaderamente graves y alarmantes sobre corrupción, abusos y atropellos existentes en las distintas dependencias policiales del país. Impresionó a la CIDH las reiteradas manifestaciones realizadas por ciudadanos mexicanos donde reflejaban su desconfianza en la policía judicial, a la que calificaban en forma muy negativa, cuestión que no sorprendió en nada a algunas autoridades consultadas durante la visita, quienes por el contrario lo reafirmaron. Las denuncias recibidas por la CIDH durante la visita en ese sentido, concuerdan claramente con la tendencia apreciada en los casos que se han venido denunciando ante la CIDH durante los últimos años.

389. El Presidente Ernesto Zedillo se refirió a este crítico problema en los siguientes términos:

Indigna profundamente que policías y agentes judiciales, en vez de prevenir, investigar, perseguir los delitos y proteger a la población, sean delincuentes más crueles y peligrosos por la impunidad con que actúan. Con toda honestidad, señoras y señores, debemos admitir que en la seguridad pública, los tres Poderes de la Unión y los tres órdenes de Gobierno, le hemos fallado a la ciudadanía.(114)

390. En opinión de la CIDH, buena parte del problema radica en la formación tan precaria de los agentes de la policía judicial. Muchos de ellos no han terminado la preparatoria, y en términos generales, la preparación es superficial y escasamente enfocada a lo que es su función básica: la investigación y persecución de los delitos. La falta de una buena formación, además de que les impide tener una idea clara de la importancia de la legalidad, los hace sentirse incompetentes para actuar dentro de ella. La costumbre de trabajar de una determinada manera, sin control sobre los abusos que puedan cometer, ha creado vicios difíciles de erradicar.(115)

391. Asimismo, las condiciones materiales en que trabajan no son buenas, y algunos otros aspectos son deplorables. Igualmente los sueldos son muy bajos. Tomando como referencia la tabla de sueldos establecidos para 1995, en la Policía Judicial un agente ganaba N$ 1,632.58, un jefe de unidad N$ 1,818.85, un jefe de sección N$ 1,948.18 y un jefe de grupo N$ 2,150.90.(116) La escasez de recursos materiales y los bajos sueldos establecidos, generan gran ineficiencia, y consecuentemente abonan el camino para que el flagelo de la corrupción se haga presente en el día a día de las labores que estos agentes desempeñan, y pase a ser más una regla que una excepción.

392. En conclusión, la CIDH expresa su preocupación por las inadecuadas prácticas que realizan las diferentes policías judiciales de ese país, y por la falta de atención debida por parte del Estado, ya que una policía judicial honesta, profesional, preparada y eficiente, es la base para desarrollar la confianza de los ciudadanos. Mientras exista escepticismo en la población en denunciar hechos delictivos por considerar a la policía judicial un órgano inadecuado para realizar las debidas investigaciones, se incrementarán los graves casos de justicia privada y en consecuencia la impunidad. Para combatir este problema, la Comisión considera necesaria la creación de una verdadera carrera policial, que comprenda un riguroso proceso de capacitación con cursos de formación técnica y en derechos humanos, estrictos criterios de selectividad, y un sistema de promoción. Todo ello debería ir acompañado de la asignación de los recursos materiales necesarios para que la policía pueda cumplir con sus labores; el pago de un sueldo justo que dignifique el trabajo y atraiga al personal adecuado; y por último, la sanción de los excesos cometidos para depurar los elementos corruptos y delictuosos.

III. LAS DEBILIDADES FUNCIONALES DEL PODER JUDICIAL

393. Denuncias de falta de independencia e imparcialidad, y de corrupción, han señalado al Poder Judicial mexicano como uno de los órganos de menos prestigio dentro de la propia opinión pública nacional. En especial la desconfianza se acentúa con relación al Poder Judicial estatal, por el dominio que ejercen algunas personas o grupos, sobre los órganos competentes para la designación de los jueces.

394. La misma estructura constitucional de los tribunales pone en duda la auténtica independencia de éstos respecto al poder ejecutivo. En efecto, los únicos miembros inamovibles de todo el poder judicial son los Ministros de la Suprema Corte de Justicia. El hecho de que los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito no adquieran la inamovilidad hasta haber sido confirmados en sus cargos, es una cortapisa a la verdadera inamovilidad, requisito esencial para un poder judicial independiente. En cuanto a los jueces del orden común, la falta de inamovilidad es verdaderamente preocupante, aunado a la ausencia de una auténtica carrera judicial.(117)

395. En un informe publicado por una organización no gubernamental de derechos humanos,(118) se expresa que un juez federal señaló que la falta de independencia del Poder Judicial se presentaba en dos formas diferentes: una de carácter objetivo, dando como ejemplo la facultad de nombramiento de los jueces ostentada por el poder Ejecutivo; y la otra de tenor subjetivo, señalando que existía entre ciertos juzgadores una tendencia a someterse a los intereses del Gobierno para ser nombrado en algún cargo de la magistratura.

396. Adicionalmente, la lentitud de los procesos ha sido otro de los factores que más se ha criticado de la administración de justicia en México. Según datos de la CNDH, el tiempo promedio que debe pasar una persona para que se le dicte sentencia en primera instancia es de 1 año y 10 meses. El hecho que el Estado no pueda garantizar una justicia pronta y oportuna, ha generado una indebida reacción en la población para hacerse justicia por si misma, y cuando esto sucede, se resquebraja la esencia misma del Estado de Derecho.

397. En conclusión, la CIDH estima que se debe brindar mayor independencia y autonomía a los funcionarios del Poder Judicial, asignando los recursos materiales, humanos y presupuestarios necesarios, garantizando la estabilidad laboral de los jueces mediante el fortalecimiento de la carrera judicial. Dicha carrera existe en México a partir de las reformas constitucionales de 1994, que crearon el Consejo de la Judicatura Federal. El artículo 100 constitucional dispone:

La ley establecerá las bases para la formación y actualización de funcionarios, así como para el desarrollo de la carrera judicial, la cual se regirá por los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia.

398. El Estado mexicano observó que "dicho precepto ya ha dado sus frutos con la celebración de varios concursos para nombramientos de magistrados de circuito a nivel federal". La Comisión ha tomado debida nota de los avances informados, y espera que los mismos se profundicen a fin de lograr en un corto lapso la plena vigencia de la carrera judicial. Asimismo, la CIDH considera que la carrera judicial se vería fortalecida estableciendo rigurosos criterios de selección para designar a los funcionarios destinados a ocupar tales cargos, lo cual debería realizarse a través de concursos de oposición evaluados por profesionales de alta autoridad moral y reconocida versación en el área.

IV. LA INTERVENCIÓN MILITAR EN TAREAS DE SEGURIDAD CIUDADANA

399. Durante su visita in loco a México, una cuestión que llamó la atención de la CIDH fue la tendencia creciente a la utilización de oficiales de las fuerzas armadas en ejercicio de funciones policiales. El resultado obvio es la militarización de los cuadros dirigentes de las organizaciones encargadas de la seguridad ciudadana. Al respecto, en el Comunicado de Prensa No. 14/96, emitido el 24 de julio de 1996, al finalizar la visita, la Comisión manifestó que:

…sobre la base de su experiencia, desea llamar la atención de las consecuencias de la utilización de las fuerzas armadas en funciones que atañen a la seguridad ciudadana, pues la misma puede acarrear serias violaciones a los derechos humanos, en virtud de la naturaleza militar y entrenamiento de dichas fuerzas.

400. La CIDH considera que en un Estado democrático, las fuerzas armadas tienen como objeto propio la seguridad y la defensa exterior del país. Su misión consiste en hacer frente a actos de invasión o a perturbaciones que amenacen la seguridad y la independencia interna y externa del Estado.

401. Ante la presencia de un acontecimiento que amenace gravemente de manera fundada la seguridad interior o exterior de la federación, las fuerzas armadas en el marco de los estándares internacionalmente aceptados, deben adoptar las medidas necesarias en el campo militar, respetando las garantías individuales que establece la Constitución, las cuales sólo podrán ser suspendidas de cumplirse los extremos previstos en el artículo 27 de la Convención Americana y en el ordenamiento constitucional.

402. Sobre el particular hay que recalcar que las fuerzas armadas deben respetar los límites de su competencia que fija la propia Constitución, particularmente en su artículo 129 que dispone: "En tiempos de paz ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar".

403. La CIDH ha sido informada de que --fundado en el aumento de la criminalidad en el país y de la exigencia social de que haya una mejor seguridad pública-- el gobierno ha hecho una serie de modificaciones jurídicas para autorizar a las fuerzas armadas a intervenir en funciones propias de la autoridad civil, como son la seguridad pública y la persecución de ciertos delitos. Dicha autorización, conforme a la misma fuente, se dio confundiendo los conceptos de seguridad pública y seguridad nacional, cuando es indudable que la criminalidad ordinaria --por muy grave que sea-- no constituye una amenaza militar a la soberanía del Estado.(119)

404. En efecto, con la expedición de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Pública, se articularon a todas las policías preventivas y judiciales del país, en un sólo mando. En ese sentido se incorporó al Ejército y la Armada, al Consejo Nacional de Seguridad Pública, organismo que define la política en esta materia y articula criterios para realizar operativos policiales y militares, lo que permite que en última instancia el mando policial quede en manos de las fuerzas armadas.

405. Durante la visita in loco a México, la Comisión recibió diversas denuncias en las cuales se señalan a las fuerzas armadas como responsables de detenciones arbitrarias, de realizar interrogatorios a los presuntos delincuentes y cateos sin orden judicial. En este sentido, se debe señalar que el artículo 21 constitucional establece que incumbe exclusivamente al Ministerio Público y a la Policía Judicial la persecución de los delitos.

406. Asimismo, durante su visita la CIDH pudo constatar que en el estado de Guerrero la situación se ha tornado particularmente grave, según relato de los pobladores, luego de la aparición del EPR el 28 de junio de 1996. De acuerdo a la información recibida, dicho hecho desató una persecución por parte de las fuerzas armadas en contra de lideres sociales de la región. Se informó que, bajo el pretexto de perseguir supuestos grupos armados, las poblaciones se ven sometidas a constantes rastreos por parte de las fuerzas armadas.

407. También pudo constatar la Comisión que muchas de las detenciones a presuntos miembros del EPR fueron realizadas por miembros del ejército mexicano, y que algunos de los presuntos disidentes armadosfueron torturados constantemente para que confesaran su responsabilidad. En este sentido, cabe señalar que la CIDH se trasladó al Centro de Reclusión Social de la ciudad de Acapulco, donde conversó y examinó a ocho presuntos disidentes armadosy pudo verificar lo antes expuesto.

408. Igualmente, la CIDH recibió información sobre la agudización de la presencia militar en otras zonas del país, principalmente en los estados de Veracruz, Oaxaca, Chiapas e Hidalgo, y particularmente en zonas campesinas, en comunidades indígenas, y otros lugares en los que la inconformidad social es marcada. En tal sentido, la Comisión considera muy oportunas las apreciaciones formuladas el 12 de junio de 1998 por la titular de la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Mary Robinson, acerca de la situación en Chiapas:

Una reducción de la presencia militar en la región sería un importante primer paso para restaurar la confianza de que una solución pacífica podría encontrarse. También contribuiría a mejorar el clima actual de temor.

409. En este sentido, la CIDH destaca la importancia de que las fuerzas armadas mexicanas se destinen exclusivamente a ejercer las labores militares que les asigna la Constitución, sujetas estrictamente al control de la autoridad civil cuya competencia está determinada por la Ley Suprema de México.

V. RECOMENDACIONES

410. En virtud del análisis precedente, la CIDH formula al Estado mexicano las siguientes recomendaciones:

411. Que continúe adoptando las medidas necesarias para el desarrollo del artículo 21 de la Constitución mexicana, a fin de hacer efectivas las garantías judiciales y de protección judicial consagradas en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana.

412. Que tome las medidas pertinentes con el fin de ejecutar, a la brevedad posible, las órdenes de aprehensión que no hayan sido cumplidas en el curso de los procesos penales.

413. Que fortalezca la autonomía e independencia del Ministerio Público.

414. Que revise la naturaleza jurídica y las competencias de la Unidad de Coordinación de la Seguridad Pública de la Nación.

415. Que limite la competencia del Ministerio Público a funciones acordes a su naturaleza.

416. Que mejore las condiciones de trabajo, de preparación y las remuneraciones a los funcionarios del Ministerio Público y de la Policía Judicial.

417. Que establezca estrictos sistemas de selección del personal del Ministerio Público y de la Policía Judicial, utilizando a tal efecto los parámetros en vigor para la selección de magistrados y funcionarios judiciales; y que brinde a los mismos, cursos de formación técnica y en derechos humanos.

418. Que fortalezca la imparcialidad, independencia y autonomía del Poder Judicial, dotándolo de los recursos materiales y presupuestarios necesarios; y que adopte las reformas necesarias para garantizar la estabilidad de los jueces en México, estableciendo un régimen disciplinario propio en la ley.

419. Que tome las medidas necesarias para garantizar una justicia pronta, oportuna y expedita.

420. Que fortalezca la carrera judicial, y realice concursos de oposición para el nombramiento de jueces, evaluados por personas de alta autoridad moral y reconocida versación en la materia.

422. Que revise los procedimientos adoptados por las Fuerzas Armadas Nacionales, en los estados donde se han desplazado para enfrentar brotes de grupos armados disidentes, de acuerdo a lo establecido por la legislación internacional en la materia, en especial por el artículo 27 de la Convención Americana.

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99. Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos (CMPDH), Los Derechos Humanos en México, documento presentado a la CIDH, Serie Documentos No. 11, abril de 1998, pág. 9.

100. CMPDH, La impunidad y la eficiencia policíaca, Junio de 1996.

101. Idem at. 3.

102. Idem at. 4. En una de las diligencias para aprehenderlos se consignó:

Los presuntos responsables Juan Herrera Falcón, Ignacio Daniel Padilla Peréz, Jorge Pineda Gómora y Adrián López Reyes se encontraban comisionados en el Sector 6 de la Secretaría General de protección y Vialidad, en Iztapalapa. Desempeñan el servicio de seguridad y vigilancia en la Penitenciaría del Distrito Federal y en la Base Cartago. No ha sido posible su detención debido al hermetismo que guardan las autoridades de dicha autoridad...

103. Luis de la Barreda Solórzano, Una Conquista Irrenunciable, en los expedientes de la Comisión.

104. Avances y retos de la Nación, Mensaje del Presidente Ernesto Zedillo Ponce de León al presentar su IV Informe de Gobierno ante la Nación, 1o. de setiembre de 1998, pág. 7.

105. Artículo 21 de la Constitución política mexicana.

106. Informe N 42/96 emitido por la CIDH

107. Informe N 25/96 emitido por la CIDH.

108. Héctor Fix Zamudio, "Presente y futuro constitucional del Organismo Judicial y del Ministerio Público en México y España", en Las experiencias del proceso político constitucional en México y España, UNAM, México, 1989; Sergio García Ramírez, La acción en el proceso penal, en Revista de la Facultad de Derecho de México, 1967.

109. Ver afirmación y citas, en Héctor Fix Zamudio, op.cit., pág. 378.

110. Al referirse a dicha tesis jurisprudencial en los informes finales de los casos sobre la masacre de Aguas Blancas, y sobre el Ejido Morelia, la CIDH concluyó que la misma "constituye un avance positivo hacia la plena vigencia de los derechos consagrados en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana". No obstante, la CIDH observó que tal jurisprudencia no había sido aplicada a los casos mencionados, en virtud del artículo 197-A de la ley de amparo de dicho país, por lo que la recomendación fue reiterada. Ver CIDH, Informe Anual 1997, informes 48/97 y 49/97, párs. 113 y 114, págs. 679 y 680; y pars. 134 y 135, pág. 710, respectivamente.

111. Op. cit. pág. 377.

112. Artículos 168 del Código Penal Federal y 122 del Código de Procedimientos Penales para el Distrito Federal.

113. Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, Propuesta para la reforma del Ministerio Público, México, página 17.

114. Informe de Gobierno citado, pág. 6.

115. CNDH, op. cit. pág. 19. Cabe destacar que en su Informe citado supra, el Presidente de México destacó que el Gobierno invirtió en seguridad pública 12 veces más que en 1996, y que el programa en la materia "incluye acciones para llegar a tener buenos cuerpos de policía. Cuerpos depurados, capacitados, con una carrera digna y prestaciones adecuadas. Cuerpos con policías honestos y eficaces".

116.  En 1995, la tasa de cambio del Nuevo Peso Mexicano con el Dólar era de aproximadamente N$6 por U.S.$1.

117. El Lic. Jorge Luis Rodríguez Losa, Presidente del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Yucatán, en octubre de 1992 reconoció la existencia de corrupción en el órgano jurisdiccional del Estado, agregando que un juicio puede alargarse hasta 7 u 8 años. En noviembre de 1992 el Lic. Evaristo Morales Huerta, presidente de la Federación Nacional de Colegios de Abogados, hacía notar la necesidad de represtigiar a la Suprema Corte de Justicia señalando que sus resoluciones son más políticas que jurídicas puesto que existen miembros provenientes del ámbito político y debe detenerse esta tendencia; circunstancia que coincide con la denuncia que hicieron miembros del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, quienes además expresaron que se sentencia a inocentes para evitar sospechas de soborno (Revista "Proceso" No. 854, 15 de marzo de 1993).

118. Minnesota Advocates for Human Rights, Derechos Humanos y Poder Judicial en México, febrero de 1995.

119. Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos en México, Informe sobre situación de los derechos humanos en México, Julio de 1996.