INFORME SOBRE INMIGRACIÓN EN ESTADOS UNIDOS: DETENCIONES Y DEBIDO PROCESO

            I.         INTRODUCCIÓN

1.                  De acuerdo con el artículo 58 de su Reglamento, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “la Comisión Interamericana” o ”la CIDH”) presenta este informe con la finalidad de efectuar un diagnóstico sobre la situación de los derechos humanos en relación con la detención y el debido proceso de las personas migrantes[1] en Estados Unidos y formular recomendaciones a fin de que las prácticas migratorias en ese país sean compatibles con los estándares internacionales de derechos humanos.

2.                  Estados Unidos es el mayor receptor de inmigrantes en el mundo[2].  De acuerdo con la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), en 2005 Estados Unidos alojaba a 38,4 millones de migrantes internacionales.  Muchos de esos inmigrantes llegan a Estados Unidos por vías formales y legales.  El Departamento de Seguridad Interna (DHS por sus siglas en inglés) estima que a enero de 2008 había unos 12.6 millones de Residentes Legales Permanentes (LPRs por sus siglas en inglés) en Estados Unidos[3], y otros 1.107.126 se sumaron en 2008[4].  Anualmente, muchos residentes permanentes acceden a la ciudadanía estadounidense[5].  En 2008, 1.046.539 personas accedieron a dicha ciudadanía[6].  Estados Unidos es además uno de los principales líderes mundiales en la concesión de asilo y reasentamiento de refugiados.  En 2008, Estados Unidos otorgó asilo a 22.930 personas y reasentó a 60.108 refugiados[7].

3.                  Según cifras gubernamentales, a enero de 2009 aproximadamente 10.8 millones de migrantes indocumentados estaban viviendo en Estados Unidos[8].  De dicha población, unos 4 millones llegaron después de enero de 2000, y otros 6.8 millones en las décadas de 1980 y 1990[9]. Cerca de la mitad de los inmigrantes indocumentados ingresaron legalmente a Estados Unidos, pero permanecieron más allá del plazo otorgado por sus visas[10].  Aproximadamente 5 millones de niños en Estados Unidos tienen por lo menos un padre o madre indocumentado, de los cuales 3 millones son ciudadanos estadounidenses nacidos en Estados Unidos[11].

4.                  De conformidad con las leyes de inmigración de Estados Unidos hay varios medios por los que una o un inmigrante indocumentado puede regularizar su condición.  Por ejemplo, un migrante puede solicitar asilo[12]; pedir que se suspenda su devolución (non-refoulement)[13]; calificar para un cambio
de estatus legal[14]; calificar para la cancelación de su deportación[15]; calificar para una visa tipo “T” como víctima de trata de personas[16]; calificar para una visa “U” como víctima de violencia doméstica u otro crimen violento[17]; solicitar una excepción de inadmisibilidad[18]; o calificar bajo el Estatus Especial para Inmigrantes Juveniles[19]. Algunos de los que son considerados indocumentados incluso podrían tener ciudadanía estadounidense adquirida o derivada[20].  Asimismo, los Residentes Legales Permanentes deportables que se hallan detenidos podrían tener otras formas de lograr la permanencia en Estados Unidos.

5.                  En un esfuerzo por controlar el influjo de nuevos inmigrantes desde mediados de los noventa, Estados Unidos intensificó sus esfuerzos por detectar, detener y deportar a los inmigrantes indocumentados y a los residentes legales permanentes con condenas penales.  En 1996, el Congreso aprobó la Ley de Reforma de la Inmigración Ilegal y de Responsabilidad de los Inmigrantes (IIRIRA por sus siglas en inglés) y la Ley de Antiterrorismo y Pena de Muerte Efectiva (AEDPA por sus siglas en inglés), que ampliaron sustancialmente el uso de la detención obligatoria sin fianza, ampliaron la lista de delitos que tienen como consecuencia la deportación obligatoria de migrantes autorizados, incluyendo LPRs y, en general, crearon un enfoque más riguroso de la política de inmigración[21]. 

6.                  Después de los hechos del 11 de septiembre de 2001, con la aprobación de la Ley de Seguridad Nacional de 2002, el nuevo Departamento de Seguridad Interna (DHS por sus siglas en inglés) asumió la responsabilidad de las tareas del ex Servicio de Inmigración y Naturalización (INS por sus siglas en inglés).  En el marco del nuevo Departamento, el gobierno estableció el Servicio de Inmigración y Control de Aduanas (ICE por sus siglas en inglés) como órgano principal para la aplicación de la ley y la detención en el contexto migratorio.

7.                  El presente informe se enfoca en las operaciones de inmigración del ICE[22]. Desde 2002, con la creación del DHS y el ICE, el gobierno federal adoptó un criterio más estricto en la aplicación de la ley a las violaciones en materia de inmigración. En un memorando de 2003 a los directores de sus oficinas de campo, la Oficina de Operaciones de Detención y Deportación (DRO por sus siglas en inglés), una dependencia del ICE, anunció la “Operación Endgame” que consistía en un plan estratégico de diez años para alcanzar una “tasa de deportaciones del 100%” de todos los extranjeros deportables[23].  A través de una serie de programas, incluyendo alianzas con organismos encargados de aplicar la ley a nivel estadual y local, el número de deportados pasó de 189.026 en el año fiscal 2001 a 358.886 en el año fiscal 2008[24].  Asimismo, la detención de no ciudadanos por parte del ICE prácticamente se duplicó, pasando de aproximadamente 209.000 en el año fiscal 2001 a 378.582 en el año fiscal 2008[25].

8.                  Precisamente debido al creciente uso de la detención migratoria, la Comisión Interamericana consideró relevante efectuar investigaciones sobre la compatibilidad de las políticas y prácticas en esa materia, con las obligaciones internacionales de derechos humanos de Estados Unidos. En efecto, la CIDH realizó una serie de observaciones in loco para investigar las condiciones de detención de los inmigrantes en Estados Unidos, de conformidad con el artículo 18(g) de su Estatuto y el artículo 55 de su Reglamento.  Asimismo, la Comisión Interamericana se basó en otras fuentes de información.

9.                  En cuanto a las visitas a los centros de detención y sobre la base de las disposiciones de su Reglamento que rigen las “observaciones in loco” (artículos 53 a 55), la Comisión Interamericana solicitó al Gobierno de Estados Unidos realizar una visita a fin de observar las condiciones de detención de inmigrantes.  El Gobierno de Estados Unidos invitó a la CIDH a visitar cuatro centros de detención en el verano de 2008.  Sin embargo, la Comisión Interamericana no pudo realizar las visitas en esa oportunidad debido a requerimientos del Gobierno de Estados Unidos que no fueron aceptados por la Comisión Interamericana[26].  

10.              En diciembre de 2008, la Misión de Estados Unidos ante la Organización de los Estados Americanos se puso en contacto con la Comisión Interamericana para retomar el tema de la posible visita a los centros de detención de inmigrantes en su país y se tomaron providencias para efectuar esas visitas de conformidad con las normas y prácticas de la CIDH.  En la semana del 20 al 24 de julio de 2009, una delegación de la Comisión Interamericana visitó centros de detención de Arizona y Texas. En total, la delegación visitó dos refugios de menores no acompañados, un centro de detención de familias y tres centros de detención de adultos. Las instituciones visitadas fueron:

§                     Southwest Key Unaccompanied Minor Shelter (Phoenix, Arizona)

§                     Florence Service Processing Center (Florence, Arizona)

§                     Pinal County Jail (Florence, Arizona)

§                     T. Don Hutto Family Residential Center (Taylor, Texas)

§                     Willacy Detention Facility (Raymondville, Texas)

§                     International Education Services Unaccompanied Minor Shelter (Los Fresnos, Texas)

11.              La CIDH desea agradecer al  ICE y a la Oficina para el Reasentamiento de Refugiados (ORR, por sus siglas en inglés), por la colaboración prestada para la realización de las visitas y por la disposición para responder las preguntas de la delegación. 

12.              No obstante, la CIDH condena la decisión del Sheriff del condado de Maricopa, en Phoenix, Arizona, quien se negó a autorizar el acceso de la delegación.  La Comisión Interamericana entiende que la cárcel del condado de Maricopa aloja personas que fueron arrestadas en el marco de un acuerdo que permite al estado hacer cumplir la legislación civil federal sobre inmigración, sin embargo, recuerda que es un principio universalmente aceptado de derecho internacional de los derechos humanos que los Estados deben dar cumplimiento a sus obligaciones internacionales de buena fe sin que sea posible oponer las regulaciones internas como excusa para su incumplimiento. Este principio de buena fe implica la apertura de los Estados a los organismos de supervisión de derechos humanos para que puedan verificar la situación y cumplir su mandato adecuadamente.

13.              En cuanto a otras fuentes, la Comisión Interamericana tuvo en cuenta la información recibida durante la audiencia temática celebrada en octubre de 2007 en el contexto del 130º período ordinario de sesiones. En dicha oportunidad, un grupo de defensores de las personas inmigrantes en Estados Unidos informó a la CIDH sobre presuntas violaciones de derechos humanos en la detención de familias migrantes, niñas y niños no acompañados, solicitantes de asilo y demás grupos vulnerables de inmigrantes[27].

14.              Asimismo, la Comisión Interamericana realizó consultas a expertos en inmigración en Estados Unidos, organizaciones internacionales, abogados y defensores y defensoras de los derechos de las personas migrantes, para recoger sus puntos de vista sobre la temática del presente informe. La CIDH entrevistó a ex detenidos y a sus familias. La Comisión Interamericana también sometió un cuestionario para que fuera respondido por el Estado y personas y organizaciones de la sociedad civil en distintas partes del país.

15.              Posteriormente, la Comisión Interamericana celebró dos audiencias temáticas adicionales sobre preocupaciones relativas al debido proceso y la aplicación de la ley en los procesos de inmigración en Estados Unidos, así como una reunión de trabajo relativa a las personas  detenidas con discapacidad mental[28].  La CIDH realizó un análisis exhaustivo de las investigaciones y los informes de los organismos del Estado, de organizaciones sin fines de lucro y de los medios de prensa para recabar una perspectiva más amplia sobre las preocupaciones respecto de las políticas y prácticas actuales en materia de detención de inmigrantes y debido proceso en Estados Unidos[29]. 

16.              Tras las visitas a los centros de detención, en octubre de 2009 el ICE organizó dos reuniones informativas para la CIDH.  En una de las reuniones se abordaron los planes del organismo de reformar el sistema de detención de inmigrantes, y en la otra se analizó el programa de aplicación local del acuerdo 287(g) que se explica más adelante.

17.              Sin perjuicio de las conclusiones más detalladas que se incorporan a lo largo de todo el informe, una de las principales preocupaciones de la Comisión Interamericana es el creciente uso de la detención, partiendo desde la presunción de que la misma es necesaria, cuando precisamente esa debería ser la excepción.  La misma Corte Suprema de Estados Unidos ha sostenido la constitucionalidad de la detención obligatoria para los procesos de inmigración pendientes de resolución, pese a la naturaleza civil de las violaciones allí alegadas y la pérdida de la libertad que supone[30].

18.              Como se explicará más adelante, la CIDH está convencida de que en muchos casos, si no en la mayoría de ellos, la detención constituye una medida desproporcionada y los programas de Alternativas a la Detención configurarían una opción más equilibrada a fin de dar cumplimiento al interés legítimo del Estado de asegurar el cumplimiento de la normativa migratoria.  Asimismo, la Comisión Interamericana considera preocupante la rápida expansión de las asociaciones con agencias locales y estaduales para la aplicación de leyes migratorias civiles.  La CIDH encuentra que el ICE no ha desarrollado un sistema de supervisión y rendición de cuentas apropiado para garantizar que estas asociaciones locales no apliquen las disposiciones migratorias de manera discriminatoria recurriendo al uso de perfiles raciales, ni que sus prácticas utilicen la supuesta investigación de delitos como pretexto para perseguir y detener inmigrantes indocumentados.

19.              Para aquellos casos en que la detención sea estrictamente necesaria, la Comisión Interamericana considera preocupante la ausencia de un sistema de detención auténticamente civil, con las condiciones generales compatibles con la dignidad y el trato humano, así como aquellas condiciones especiales propias de una detención no punitiva.   Asimismo, la CIDH observa con preocupación que para la administración y el cuidado personal de las personas migrantes detenidas, se recurre con frecuencia a contratistas privados, sin que se cuente con información suficiente sobre los mecanismos de supervisión.

20.              La Comisión Interamericana también considera preocupante el impacto que tiene la detención en el debido proceso, principalmente en el derecho a acceder a un abogado, y por tanto, en la posibilidad de ser liberado.  La CIDH estima que para una mejor garantía del derecho a la representación legal, y por ende del debido proceso, resulta necesario contar con programas de Alternativas a la Detención más sólidos y ampliar la cobertura nacional del Programa de Orientación Legal.  En particular, la Comisión Interamericana observa con preocupación la falta de representación legal suministrada o facilitada de oficio por el Estado para casos de niñas y niños no acompañados, inmigrantes con enfermedades mentales y otras personas incapaces de representarse a sí mismos.