INFORME SOBRE INMIGRACIÓN EN ESTADOS UNIDOS: DETENCIONES Y DEBIDO PROCESO

IV.     OBSERVACIONES Y PREOCUPACIONES DE LA CIDH EN TORNO A LA DETENCIÓN MIGRATORIA, LAS CONDICIONES DE DETENCIÓN Y EL IMPACTO EN EL DEBIDO PROCESO

            A.        Detenciones y aplicación de la ley migratoria en Estados Unidos

1.         Cuestiones generales

99.              Las personas no ciudadanas que se hallan bajo detención migratoria en Estados Unidos se encuentran en dos amplias categorías: las detenidas en la frontera o en un puerto de entrada, y las aprehendidas en el interior de dicho país.  En una frontera o puerto de entrada, toda persona que no pueda probar su ciudadanía estadounidense, residencia legal permanente válida, o la posesión de una visa válida puede terminar en detención migratoria si se determina su “inadmisibilidad”[122].  También pueden ser detenidos los no ciudadanos que sean aprehendidos en el interior cuando hayan ingresado a Estados Unidos en contra de la ley; los ciudadanos estadounidenses o residentes legales permanentes que no puedan probar su estatus migratorio; o los no ciudadanos que hayan violado leyes migratorias después de su entrada, convirtiéndose así en “deportables”[123].  En resumen, los migrantes no documentados, los no ciudadanos con visas, los residentes legales permanentes y, ocasionalmente, incluso los ciudadanos estadounidenses pueden ser puestos en detención migratoria[124].

100.          Los oficiales de migración del ICE[125] y del Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza[126] (CBP, por sus siglas en inglés), están facultados para detener personas cuando las consideren dentro de las causales de inadmisibilidad o deportación.  El fundamento principal para la detención migratoria se encuentra en la Ley de Inmigración y Nacionalidad (INA por sus siglas en inglés), en las Secciones 235 y 236 que se refieren a las personas sujetas a procedimientos de deportación[127], y en la Sección 241 que se refiere a los casos en los que se ha emitido una orden final de deportación[128]. 

101.          Como se verá a lo largo de esta sección, una de las preocupaciones principales de la CIDH se basa en la aplicación de esta normativa que, en la práctica, se ha traducido en que Estados Unidos recurra cada vez con más frecuencia a la detención de inmigrantes, a pesar de que en muchos casos la privación de la libertad no resulta necesaria ni apropiada de conformidad con los estándares internacionales sobre el derecho a la libertad personal.  En efecto, el uso de la detención para migrantes por parte del ICE casi se ha duplicado durante la última década, pasando de aproximadamente 209.000 en el año fiscal 2001 a 378.582 en el año fiscal 2008[129].

102.          La información recopilada por la Comisión Interamericana indica que la detención migratoria en Estados Unidos se aplica como la regla y no como la excepción y que las posibilidades de obtener la liberación son sumamente limitadas.  Aunque en términos generales se hace referencia a la necesidad de garantizar la presencia de la persona sometida al proceso migratorio o de proteger la seguridad de la población, no existen determinaciones individuales sobre la aplicación de estos criterios a cada persona sometida a detención migratoria bajo criterios de necesidad y proporcionalidad.

103.          Asimismo, existen preocupaciones en cuanto al período de duración de las detenciones.  Si bien el DHS ha informado que la duración promedio ha disminuido hasta llegar a 30 días[130], se ha recibido información que indica que este promedio no refleja la realidad, además de que se vislumbra un posible aumento de los períodos de detención en el futuro cercano debido al retraso de los tribunales de migración[131].

104.          En adición a lo anterior, la CIDH tomó nota de la prevalencia de la detención por razones migratorias de personas pertenecientes a grupos vulnerables.  Por ejemplo, el DHS estima que aproximadamente 1,400 solicitantes de asilo que no han cometido delito alguno se encuentran diariamente en detención en Estados Unidos[132].  La aplicación generalizada de la detención a solicitantes de asilo no resulta compatible con el derecho a la libertad personal.  Otro ejemplo es el de las personas que padecen enfermedades mentales.  La División de Servicios de Salud para Inmigrantes (DIHS por sus siglas en inglés) estima que un 2 a 5% de la población de inmigrantes detenidos en promedio cada día sufre de alguna enfermedad mental seria y persistente, y que hasta un 16% podría requerir servicios de salud mental[133].  En la sección respectiva se hará referencia a los problemas de los servicios de salud de las personas migrantes sometidas a detención.  Aunque hay mejorías importantes respecto de la detención de familias de inmigrantes, el ICE todavía detiene familias en las instalaciones de Berks en el estado de Pennsylvania.  A esto se suman los adultos mayores y niñas y niños no acompañados que son ubicados de manera inapropiada en instalaciones de seguridad.  La Comisión Interamericana destaca que la detención conlleva profundos impactos físicos y psicológicos, particularmente en estos grupos vulnerables[134].

105.          De manera general, llama la atención de la CIDH el daño significativo que el carácter indefinido de la detención migratoria causa en las personas detenidas. Varios detenidos comentaron a la Comisión Interamericana que uno de los aspectos más difíciles de la detención era la incertidumbre respecto de cuando podría finalizar, así como al estado de sus casos[135].

106.          A continuación, la CIDH se referirá al marco legal, los procedimientos y las preocupaciones en primer lugar, respecto a las detenciones en la frontera o puerto de entrada o cerca de éstos; en segundo lugar, respecto a las personas detenidas al interior del país; y en tercer lugar, respecto a la situación de las personas sometidas a detención indefinida.

2.        No ciudadanos detenidos en la frontera, puerto de entrada, o lugar cercano

107.          La Comisión Interamericana no puede dejar de mencionar que ha recibido información preocupante respecto del impacto de ciertas medidas fronterizas de control de inmigración. En particular, se ha presentado información sobre medidas extremas como la construcción de un muro de cientos de millas en la frontera entre Estados Unidos y México desde el año 2006, así como los efectos negativos en los derechos humanos de las personas inmigrantes[136].  Uno de los aspectos más nocivos de las barreras físicas en las fronteras, es el carácter temporal de dichas medidas, en tanto induce a los inmigrantes a “redirigirse” a zonas en las cuales no existe la barrera física, que son normalmente zonas de extrema peligrosidad por sus condiciones extremas. En suma, este tipo de medidas contribuye a incrementar las muertes de inmigrantes indocumentados, tal como ha sido verificado por diversas organizaciones[137]. Más grave aún resulta la información sobre muertes  de inmigrantes que al intentar pasar la frontera son neutralizados por agentes de inmigración a través del uso excesivo y desproporcionado de la fuerza[138].

108.          Aunque un análisis detallado de estos temas se encuentra fuera del alcance del presente informe, la CIDH destaca la gravedad de los efectos de ciertas políticas migratorias en la frontera así como de los abusos y excesos cometidos por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. La Comisión Interamericana continuará prestando especial atención a esta situación.

a.         Deportación expedita

109.          Las personas no ciudadanas sujetas a deportación expedita son detenidas de conformidad con la Sección 235 de la Ley de Inmigración y Nacionalidad (INA, por sus siglas en inglés) hasta que un oficial de inmigración decida si serán deportados de manera inmediata. En este procedimiento no existe revisión judicial[139].  Cabe mencionar que de todas las personas deportadas en el año fiscal 2008, un 32% habrían sido sometidas a deportación expedita[140].

110.          La deportación expedita es un procedimiento sumario llevado a cabo por los oficiales de inmigración[141] sin revisión judicial, que permite acelerar la deportación de los no ciudadanos inadmisibles[142].  Se aplica a las personas no ciudadanas cuando no poseen documentos apropiados[143] o poseen documentos falsos[144] al llegar a la frontera, cuando son interrogadas cerca de la frontera poco después de haber entrado a Estados Unidos, o cuando arriban a un aeropuerto o por vía marítima (puertos de entrada)[145].

111.          Entre abril de 1997 y noviembre de 2002, la deportación expedita únicamente se aplicaba a las personas no ciudadanas en los aeropuertos o en fronteras terrestres[146].  Desde entonces, el ICE ha extendido la aplicación de la deportación expedita a las personas no ciudadanas que ingresen sin autorización por vía marítima, que no puedan probar su presencia física en Estados Unidos por más de 14 días y que sean aprehendidas dentro de 100 millas aéreas  de las fronteras terrestres con Canadá y México (aproximadamente 115 millas terrestres)[147].  Así, por ejemplo, se aplica a no ciudadanos que logran cruzar la frontera sin ser inspeccionados o admitidos por un oficial de migración, pero que posteriormente son hallados en puntos de control vehicular del ICE, en buses o en trenes registrados por agentes del ICE, o cuando el CBP los encuentra caminando desde la frontera[148].

112.          Aquellas personas que al llegar tienen una visa válida pero que afirman tener temor de regresar a su hogar o su intención de solicitar asilo, también pueden ser sometidas a procesos de deportación expedita, puesto que se considera que su deseo de buscar refugio permanente invalida sus visas temporales, lo que las deja en la misma categoría que quienes no poseen documentos apropiados[149].  De acuerdo con el Informe sobre Solicitantes de Asilo en Deportación Expedita[150] emitido en 2005 por la Comisión Bipartita sobre Libertad Religiosa Internacional de Estados Unidos (USCIRF, por sus siglas en inglés), de 353 expedientes de solicitantes de asilo que se revisaron, 18 tenían documentos válidos en principio, que fueron invalidados debido a que expresaron su intención de solicitar asilo[151].

113.          En el caso de que un no ciudadano “indique una intención de solicitar asilo (…) o un temor de persecución”, será referido a un oficial de refugio para una “entrevista sobre temor fundado”[152].  De conformidad con la ley, el solicitante de asilo deberá permanecer detenido mientras espera la entrevista sobre temor fundado y sus resultados[153].  El informe de la Comisión Bipartita USCIRF indica que un período de espera habitual para recibir una entrevista sobre el “temor fundado” es de 2-14 días, pero los abogados de migración señalan que la espera puede ser de hasta un mes o más larga[154].  Más aún, la espera para recibir los resultados de la entrevista de temor fundado alarga el proceso, especialmente en las oficinas regionales del ICE que tienen un retraso sustancial en el trabajo relativo a solicitudes de refugio.  Durante toda la fase de entrevista de “temor fundado”, un solicitante de asilo permanece sujeto a deportación expedita y, por ende, en detención obligatoria, sin posibilidad alguna de ser liberado[155].

114.          Las personas solicitantes de asilo que superan la entrevista de temor fundado se les permite solicitar asilo, salen del procedimiento de deportación expedita y se sujetan a procedimientos decididos por un juez de migración[156].  Si un solicitante de asilo no supera la entrevista de temor fundado puede apelar la decisión ante un juez de migración, que está obligado a conocer de la apelación en una semana[157].  Aquellos que no pasan la entrevista de temor fundado permanecen bajo deportación expedita y continúan detenidos hasta ser deportados de Estados Unidos[158].

115.          Algunas cifras sobre las personas solicitantes de asilo pueden encontrarse en el informe de 2005 de la Comisión Bipartita USCIRF que determinó que en un 50% de las entrevistas para deportación expedita los oficiales de inmigración no proporcionaron información respecto a la posibilidad de solicitar asilo, un 72% de solicitantes de asilo identificados firmaron su declaración escrita ante un oficial de inmigración sin oportunidad de revisarla o de que fuera traducida, y un 15% de los casos observados no fueron referidos para una entrevista de “temor fundado” a pesar de haber manifestado un temor fundado de persecución[159].  En similar sentido, durante sus visitas a los centros de detención en Texas y Arizona, la CIDH entrevistó a varios solicitantes de asilo detenidos que informaron haber firmado declaraciones juramentadas y otros documentos sin que se les hubiera otorgado la posibilidad de revisarlos o de comprender lo que firmaban.

116.          En virtud de lo anterior, la Comisión Interamericana expresa su preocupación por el alto número de inmigrantes sometidos al proceso de deportación expedita sin acceso, o con un acceso muy limitado, a representación legal[160], y sin que se les garantice el derecho a ser oídos por un juez de migración para presentar sus fundamentos legales o de otra índole para justificar su permanencia en Estados Unidos.

117.          De particular preocupación resulta la situación de las personas solicitantes de asilo, dado que el proceso de deportación expedita carece de los elementos necesarios para identificar adecuadamente los alegatos de esta naturaleza.  La CIDH considera preocupante que el Estado no haya implementado las recomendaciones propuestas por la Comisión Bipartita USCIRF con miras a garantizar los derechos de los solicitantes de asilo frente a los procesos de deportación expedita[161].

118.          Una persona solicitante de asilo puede completar con éxito la entrevista de temor fundado ante un oficial de refugio, o en apelación ante un juez de migración; sin embargo, si dicha persona anunció su necesidad de protección en la frontera o en el puerto de entrada, todavía será considerada como “extranjero que llega” y por tanto está sujeto a detención sin posibilidad de fianza.  Las personas bajo esta situación sólo son elegibles para libertad condicional, como se explica más adelante[162].  En la siguiente sección se detalla la situación de los “extranjeros que llegan” no sometidos a deportación expedita.

b.         Extranjeros que llegan

119.          Al igual que las personas solicitantes de asilo y las personas que huyen de persecución, otros no ciudadanos que son detenidos en la frontera o en un punto de entrada cuando los oficiales de migración no pueden confirmar su admisibilidad, son designados como “extranjeros que llegan”[163].  Bajo ciertas circunstancias, los residentes legales permanentes pueden ser tratados como “extranjeros que llegan” hasta que exista una determinación que confirme su admisibilidad[164].  Esta categoría de no ciudadanos que llegan, que pueden tener una visa o estatus válidos para ser admitidos en Estados Unidos, no están sujetos al procedimiento sumario de “deportación expedita” y por tanto tienen acceso a la revisión judicial de sus casos[165].  Sin embargo, al igual que otros “extranjeros que llegan”, estas personas son detenidas hasta que su petición de admisión sea resuelta por una corte de inmigración[166]. 

120.          Las o los no ciudadanos recién llegados designados como “extranjeros que llegan” tienen una gama limitada de derechos para ser liberados de la detención preventiva[167]. Las “personas extranjeras que llegan” no pueden acceder a la libertad bajo fianza ni a alguna otra forma de revisión de su detención ante un juez de migración[168].  Dichas personas sólo pueden solicitar la libertad condicional[169].  La libertad condicional les permite ser liberadas, pero se otorga únicamente a discreción del ICE[170] y no hay la posibilidad de revisión judicial de sus decisiones sobre libertad condicional[171].   Además, la aplicación de la libertad condicional para los “extranjeros que llegan” es excepcional, y tiene lugar solamente en aquellos casos que involucren “razones humanitarias urgentes o un beneficio público significante”[172].

121.          El ICE lleva a cabo un proceso en dos fases para determinar si la o el “extranjero que llega” debe ser puesto en libertad condicional.  En primer lugar, el “extranjero que llega” debe demostrar que no presenta riesgo de fuga o un peligro para la seguridad[173].  No obstante, aunque la o el extranjero satisfaga este requisito, sólo un limitado grupo de no ciudadanos resultará elegible para obtener su libertad condicional.  Las regulaciones federales establecen que los siguientes grupos son elegibles: no ciudadanos bajo condiciones médicas serias; mujeres embarazadas;  menores de edad; testigos en procesos judiciales, administrativos o legislativos; y no ciudadanos cuya detención continua no es de interés público[174].  Pero inclusive si un no ciudadano calificara para ser puesto en libertad condicional en el proceso de dos fases antes descrito, será la decisión discrecional del ICE la que determine dicho resultado.  Como se dijo, esta decisión discrecional no es susceptible de revisión judicial.  Asimismo, el ICE podrá requerir otras garantías por parte del detenido antes de ponerlo en libertad, tales como pagar una fianza o reportarse periódicamente[175].

122.          En cuanto a la discrecionalidad en las decisiones relacionadas con la libertad personal, en particular, al analizar el procedimiento de libertad condicional para los “extranjeros excluibles” que ingresan al territorio de Estados Unidos, la Comisión Interamericana señaló lo siguiente:

[U]n proceso legislativo por el cual se priva de la libertad a las personas no puede, a juicio de la Comisión, considerarse suficientemente preciso, justo y previsible, como lo exige el artículo XXV de la Declaración, cuando el resultado de ese procedimiento depende en última instancia de una discrecionalidad casi ilimitada de los propios funcionarios que son responsables de la adopción de esas decisiones.  En tales circunstancias, la Comisión considera que el poder discrecional otorgado a las autoridades públicas para privar a los peticionarios de su libertad es tan amplio que excede los límites aceptables.[176]

123.          En el caso Rafael Ferrer-Mazorra, la CIDH expresó su especial preocupación ante el hecho de que la decisión administrativa sobre la libertad condicional no pudiera ser apelada[177].  

124.          Ahora bien, respecto de las o los “extranjeros que llegan” que solicitan asilo, en octubre de 1998 y en respuesta a la entrada en vigencia de las leyes de inmigración de 1996, el Servicio de Inmigración y Naturalización (INS, por sus siglas en inglés) emitió sus “Directrices en materia de Detención y Libertad Condicional” (Detention and Parole Guidelines), dirigidas a sus directores regionales, las cuales, entre otras, regulan dichos casos[178].  Sin eliminar el carácter discrecional del otorgamiento de la libertad condicional, estas directrices incentivaron el otorgamiento de dicha libertad para las personas solicitantes de asilo.  El Memorando de octubre de 1998 señala, en lo pertinente:

Cualquier extranjero que se encuentre en proceso de deportación expedita deberá permanecer detenido hasta su expulsión de Estados Unidos y no será puesto en libertad a menos que, […] (2) el extranjero haya sido derivado a un proceso de deportación “completo” de acuerdo con la sección §240 (por ejemplo, luego de demostrar la existencia de “un temor fundado de persecución”). Aunque el otorgamiento de la libertad condicional es discrecional para todos los casos, es política del INS favorecer la liberación de las personas extranjeras que hayan demostrado la existencia de un temor fundado de persecución, siempre que no presenten riesgo de fuga o un peligro para la comunidad[179].

125.          Esta fue la política aplicada por el INS y su sucesor (ICE) en materia de libertad condicional, durante los nueve años siguientes, para las “personas extranjeras que llegan” que solicitan asilo.  Sin embargo, en noviembre de 2007, el ICE revisó dicha política con el propósito de hacer más riguroso el proceso para la obtención de la libertad condicional[180].  Si bien bajo ambas políticas la decisión de otorgar libertad condicional es discrecional del ICE, las modificaciones de noviembre de 2007 restringieron aún más las posibilidades de los solicitantes de asilo para acceder a este beneficio.  Bajo las Directrices de octubre de 1998, por lo general se consideraba de interés público la libertad condicional de un “extranjero que llega” solicitante de asilo si había podido acreditar un “temor fundado” a través de una entrevista[181]. El  Memorando de 1998 no hace referencia a las cinco categorías enumeradas en las regulaciones federales[182].  En la Directiva de noviembre de 2007, el ICE tomó las cinco categorías de las regulaciones federales y las convirtió en criterios para la determinación de la elegibilidad del o la solicitante de asilo para el beneficio, mas no en causales para el otorgamiento de la libertad condicional en sí mismas[183]. De hecho, de acuerdo con la Directiva de noviembre de 2007, el pedido de libertad condicional de un “extranjero que llega” solicitando asilo ya no era considerada como de interés público y se incluyó una definición poco precisa al respecto[184].

126.          En consecuencia, tras noviembre de 2007, solamente un grupo de los “extranjeros que llegan” y solicitan asilo, y que pasaron la entrevista para acreditar un “temor fundado” reunieron los requisitos para recibir libertad condicional por ser considerados sus casos de interés público.

127.          De acuerdo con estadísticas del gobierno, en el año fiscal 2008 se detuvo a 4.606 extranjeros después de que habían pasado una entrevista de “temor fundado”[185]. El Estado informa que la duración promedio de la detención para extranjeros que llegan solicitando asilo, una vez culminado el proceso de entrevista de “temor fundado”, fue de 81 días en el año fiscal 2008. Un 75% de estos extranjeros que llegan solicitando asilo fueron detenidos hasta 90 días después de haber recibido resultados positivos con respecto a sus entrevistas de “temor fundado”[186]. Varias ONGs señalan que la duración promedio de la detención para extranjeros que llegan solicitando asilo probablemente es mayor de lo que indican las estadísticas oficiales[187]. Independientemente de cuál sea la cifra promedio exacta, la CIDH considera inaceptable que las personas extranjeras que llegan solicitando asilo deban pasar un período de tiempo considerable en detención, lo que contraviene no sólo las obligaciones internacionales en materia de libertad personal, sino también las normas específicas sobre refugiados.

128.          Cabe destacar que aun si aprueba la entrevista de “temor fundado”, la persona extranjera solicitante de asilo debe presentar una solicitud ante la oficina local del ICE para obtener la libertad condicional.  De acuerdo con las estadísticas entregadas por el ICE a la Comisión Bipartita sobre Libertad Religiosa Internacional de Estados Unidos (USCIRF por sus siglas en inglés), sólo 215 de los 842 solicitantes de asilo (25%) detenidos entre noviembre de 2007 y junio de 2008 presentaron peticiones de libertad condicional[188], por lo que sólo ese número fue considerado para obtener dicho beneficio.  La Comisión Interamericana también considera preocupante la información que indica disparidades regionales en las tasas de otorgamiento de libertad condicional, la aparente falta de consistencia y control de calidad de las decisiones en dicha materia y, en general, el bajo promedio de solicitantes de asilo que obtienen la libertad condicional luego de solicitarla[189].

129.          Estados Unidos hizo referencia a esta cuestión en sus observaciones de octubre de 2010:

En enero de 2010, el ICE adoptó las modificaciones a la política “Libertad condicional para extranjeros que llegan con temor fundado de persecución o tortura.”  Esta política habilita al ICE a tratar y priorizar el uso de recursos para la detención y responder a las necesidades de esta población vulnerable.  Conforme a la nueva política, los extranjeros que arriban a Estados Unidos a través de un puerto de ingreso y que tienen temor fundado de persecución o tortura serán automáticamente considerados por ICE para la libertad condicional.  Esto constituye un cambio respecto de la política anterior, que requería que los extranjeros solicitaran la libertad condicional por escrito, en forma inequívoca.

Además, la nueva política agrega salvaguardas reforzadas de calidad, lo que incluye informes mensuales de las oficinas en el terreno del ICE y análisis desde la sede de tasas de libertad condicional y toma de decisiones, así como la revisión de tasas de cumplimiento para los extranjeros liberados en forma condicional. 

Además, mientras que la política anterior permitía a los agentes del ICE otorgar la libertad condicional basados en una determinación del interés público, no definió este concepto.  En contraste, la nueva directiva explica que se sirve al interés público mediante la libertad condicional de extranjeros con temor fundado, que establecen su identidad, que no representan un riesgo de fuga o peligro para la comunidad y respecto de quienes no existen factores adicionales que desaconsejen su liberación.

130.          La CIDH destaca que el carácter sumamente restrictivo de la posibilidad de acceder a la libertad condicional, tiene especial incidencia y gravedad en las personas solicitantes de asilo, debido al impacto psicológico que la detención tiene en dichas personas[190], así como la importancia de la libertad para acceder a un debido proceso y obtener protección respecto de la solicitud de refugio[191].  La Comisión Interamericana saluda la información provista por el Estado en el sentido que los pasos apropiados estén siempre presentes a fin de garantizar los derechos de los solicitantes de asilo.

c.        Las nuevas directrices sobre libertad condicional para extranjeros que llegan solicitando asilo

131.          La Comisión Interamericana toma nota del anuncio del ICE en el sentido de que a partir del 4 de enero de 2010, viene haciendo efectivas las nuevas directrices sobre libertad condicional para extranjeros que llegan solicitando asilo, las cuales recomiendan el otorgamiento de la libertad condicional para las personas solicitantes de asilo categorizados como “personas extranjeras que llegan”, que hayan pasado por una entrevista para acreditar un temor fundado, que puedan establecer sus identidades, y que no presenten peligro de fuga o riesgo para la comunidad[192].

132.          En sus observaciones al proyecto del presente informe, Estados Unidos explicó que “en su carácter de división de una de las agencias del Gobierno de los EEUU, el ICE tiene a su cargo la implementación y ejecución del derecho interno en el ámbito de su jurisdicción”.  Estados Unidos considera que la nueva política adoptada por el ICE con relación a los extranjeros que llegan “aborda en forma directa las preocupaciones de la Comisión sobre la detención de estos extranjeros” dado que “permite al ICE otorgar la libertad condicional a los extranjeros que llegan con un temor fundado de persecución y que no presenten peligro de fuga o riesgo para la comunidad, toda vez que no existan factores adicionales que se inclinen en contra de la liberación del extranjero”.

133.          El ICE indicó tres importantes aspectos de estas directrices. En primer lugar, los “extranjeros que llegan” buscando asilo serán automáticamente considerados para la libertad condicional, sin que sea necesario que se entregue una petición por escrito.  En segundo lugar, las nuevas directrices requieren que las oficinas del ICE entreguen informes mensuales de manera que la sede central del DHS pueda analizar el número de solicitudes de libertad condicional, el proceso de decisión desarrollado por tales oficinas, y el nivel de cumplimiento de las condiciones impuestas a los solicitantes de asilo liberados. En tercer lugar, se exigirá que los oficiales del USCIS entreguen a los solicitantes de asilo que hayan pasado la entrevista de temor fundado, información sobre el nuevo proceso para la obtención de la libertad condicional y sobre la documentación relevante a favor de la determinación de su elegibilidad para la libertad[193].

134.          Aunque la CIDH considera que este cambio de política es un importante paso hacia la protección del derecho a la libertad personal de los solicitantes de asilo, considera relevante que se establezcan regulaciones con fuerza vinculante[194]. Asimismo, en relación con algunos aspectos específicos de las nuevas directrices, la Comisión Interamericana observa con preocupación que los requisitos iniciales, particularmente los estándares que establecen que los solicitantes de asilo deberán demostrar que no presentan un riesgo de fuga, generan una indebida carga de la prueba. Como se indicó en la sección de estándares internacionales en materia de libertad, a fin de justificar la aplicación excepcional de la detención por razones migratorias, corresponde a la autoridad respectiva argumentar de manera suficiente e individualizada los motivos que hacen necesaria esa medida y no otra menos gravosa. Esta carga debe recaer sobre la autoridad que dispone la detención o niega la libertad condicional, y no sobre la persona migrante.

135.          Además de indebida, la carga de la prueba en el o la inmigrante resulta casi insuperable. En efecto, la nueva directiva del ICE sobre libertad condicional establece que el solicitante de asilo “deberá presentar evidencia suficiente que demuestre que se presentará ante las autoridades cada vez que le sea requerido”[195].  La directiva, además, enumera una serie de “factores apropiados” que parecen incongruentes con las circunstancias que rodean a un solicitante de asilo y que, por lo tanto, ocasionan que el requisito sea mucho más difícil de satisfacer:

Los factores apropiados para determinar si un extranjero se presentará ante las autoridades incluyen, pero no se encuentran limitados a, lazos comunitarios y familiares, historial de trabajo, forma de entrada y duración de la residencia en Estados Unidos, registro de presentaciones en audiencias previas ante el tribunal y cumplimiento de las solicitudes anteriores de información, historial criminal y de inmigración, capacidad de pago para fianza, registro de propiedades, y las posibles medidas alternativas a la expulsión disponibles para el individuo[196].

136.          Muchas de las personas solicitantes de asilo que llegan a Estados Unidos no tienen conexión alguna con el país y carecen de recursos, lo que ocasiona que los factores presentados sean de cumplimiento casi imposible.  La CIDH observa con especial preocupación, luego de considerar el bajo número de solicitudes concedidas a quienes han acreditado un temor fundado de persecución o de tortura[197], que el criterio de riesgo de fuga pueda ser interpretado de manera tal que impida la obtención de la libertad condicional y que, en su lugar, los solicitantes sean detenidos o enviados a programas Alternativos a la Detención. 

137.          La Comisión Interamericana también toma nota de que las nuevas directrices no modifican la jurisdicción exclusiva del ICE para actuar como juez y “carcelero” de las personas solicitantes de asilo detenidas clasificadas como “personas extranjeras que llegan”[198].  Dichas directrices tampoco contemplan una modificación sobre la imposibilidad de apelar la denegatoria de la libertad condicional ante un juez de inmigración[199]. 

138.          Por otra parte, aunque los nuevos requerimientos para la entrega de informes por parte de las oficinas del ICE y su revisión en la sede central parecen rodear de mayores garantías a las decisiones sobre libertad condicional emitidas a nivel regional, la revisión se encuentra diseñada para subsanar deficiencias significativas y recurrentes en la toma de decisiones de las oficinas regionales, y no para proveer revisiones individuales y acciones correctivas en los casos particulares[200].  Esta preocupación resulta de especial relevancia pues las oficinas del ICE no parten de la presunción a favor de la libertad y, por lo tanto, no realizan evaluaciones estrictas, periódicas e individualizadas para determinar si resulta necesario y proporcional mantener detenido a un solicitante de asilo.

139.          En resumen, si bien estas directrices tienen algunos aspectos positivos y se asemejan a las implementadas a través del Memorando de octubre de 1998, las preocupaciones principales en materia de derechos humanos no han sido abordadas adecuadamente.  Principalmente, la carga indebida de la prueba en el solicitante, el carácter discrecional de la decisión sobre libertad condicional, y la imposibilidad de cuestionarla judicialmente.

3.         No ciudadanos que se encuentran en el interior de Estados Unidos

140.          En esta sección la CIDH analizará la situación de las personas que son sometidas a procedimientos y detención migratoria una vez se encuentran en el interior del país.  Para ello la Comisión Interamericana ha desagregado la información según si la ley migratoria se aplica en el ámbito federal o en el ámbito estadual o local.

a.         Aplicación de la ley federal por parte de oficiales federales de migración

141.          Las dos principales unidades federales para la aplicación de las leyes migratorias son la Unidad de Aplicación de la Ley en el Lugar de Trabajo (Worksite Enforcement Unit) y los Equipos de Operaciones contra Fugitivos (Fugitive Operations Teams)[201].  La CIDH explicará en qué consisten estas unidades, los procedimientos o programas que utilizan y las principales preocupaciones frente a las obligaciones internacionales de Estados Unidos en materia de derechos humanos.  La Comisión Interamericana también discutirá las iniciativas anunciadas por el DHS para reformar las estrategias de aplicación de la ley utilizadas por dichos programas.

i.          Unidad de aplicación de la ley en el lugar de trabajo

142.          Si bien desde abril de 2009 se habría dado una modificación en el funcionamiento de esta unidad, la CIDH considera importante analizar sus prácticas anteriores, en particular, las redadas de alto perfil a lugares de trabajo y domicilios[202], pues estos procedimientos implican serias preocupaciones en materia de derechos humanos. Además, este análisis es importante, tomando en cuenta que la administración ha partido de estos modelos y en algunos aspectos ha continuado las mismas prácticas a pesar de las reformas.

143.          Desde el año fiscal 2006, la Unidad de Aplicación de la Ley en Lugares de Trabajo llevó a cabo un número creciente de redadas de alto perfil a lugares de trabajo. Durante estas redadas fueron arrestados civilmente cientos de trabajadores no autorizados, al tiempo que sólo un pequeño porcentaje de personas fue arrestado bajo cargos penales[203].  Las cifras del ICE evidencian que entre los años fiscales 2006 y 2008, la Unidad de Aplicación de la Ley en Lugares de Trabajo llevó a cabo 12.917 arrestos administrativos, y tan sólo 2.682 arrestos penales[204].

144.          No obstante, la Comisión Interamericana tomó conocimiento de que estas cifras sobre arrestos penales no reflejan las circunstancias específicas de muchos de los arrestos. La CIDH observa que la redada laboral llevada a cabo en Postville, estado de Iowa, constituye un caso emblemático útil para estudiar los “arrestos penales” que son reportados por la Unidad de Aplicación de la Ley en Lugares de Trabajo desde el año fiscal 2006 hasta el año fiscal 2008[205].

145.          En un ensayo publicado el 13 de junio de 2008, un intérprete de los trabajadores arrestados durante la redada a las plantas empacadoras de carne en Postville, Iowa, presentó una descripción alarmante de muchos de los “arrestos penales” llevados a cabo en lugares de trabajo, así como también del derecho al debido proceso de los trabajadores migrantes que son acusados en el marco de procesos penales[206].  Durante la redada realizada en Postville el 12 de mayo de 2008, 389 trabajadores fueron arrestados, de los cuales sólo 5 tenían antecedentes penales previos[207].  El ICE presentó cargos penales contra 306 de los 389 trabajadores aprehendidos[208].  Para agilizar los procesos penales, la corte distrital estadounidense improvisó una sala de audiencias y un complejo para colocar a los detenidos en 23 tráileres ubicados en el National Cattle Congress, un recinto local para ferias[209].  La mayoría de detenidos fueron acusados del delito de “usurpación de identidad agravada” (sancionado con dos años de detención obligatoria) y de “utilizar, a sabiendas, un número de seguridad social falso” (contravención que acarreaba una sentencia discrecional de 0 a 6 meses)[210].

146.          Múltiples relatos indican que el Estado utilizó los cargos por el delito como amenaza para lograr que la mayoría de trabajadores acusados se declararan culpables del cargo por la contravención y dieran su consentimiento para recibir una sentencia vinculante de cinco meses[211].  La mayoría de los trabajadores acusados eran campesinos pobres de Guatemala y México y sus familias dependían económicamente de ellos[212].

147.          La Asociación Americana de Abogados de Migración presentó una queja porque no se permitió a los trabajadores acusados hablar con abogados de inmigración para ser informados de las consecuencias migratorias de declararse culpables[213].  A través del acuerdo de admisión de responsabilidad, el Gobierno requirió a los trabajadores acusados renunciar a su derecho de acceder a un proceso de migración[214].  Asimismo, los acuerdos de admisión de responsabilidad fueron diseñados de tal manera que los jueces a cargo no tenían discreción alguna para cambiar los términos[215].

148.          Los trabajadores entraron a la sala de audiencias en grupos de cinco a diez, esposados y encadenados entre sí, y se declararon culpables en masa[216]. Doscientos sesenta de los trabajadores acusados admitieron su responsabilidad por el cargo de la contravención penal y cumplieron cinco meses de prisión[217].  

149.          La Comisión Interamericana considera sumamente preocupante la falta de debido proceso en los procedimientos penales contra los trabajadores y el hecho de que ya se conocía su resultado con anterioridad. Si bien el Estado ha descontinuado este tipo de “procedimientos penales” en los lugares de trabajo, preocupa a la CIDH que el Estado esté utilizando tácticas de persecución penal, tales como amenazar a inmigrantes con cargos penales más severos para obtener de ellos o ellas un acuerdo de admisión de responsabilidad o llevar a cabo audiencias en masa, como ocurrió en parte de la Operación Streamline llevada a cabo en los distritos judiciales participantes a lo largo de la frontera con México[218].   

150.          La Comisión Interamericana observa con preocupación el uso inadecuado de figuras delictivas para criminalizar la migración, lo que puede tener efectos en varios sentidos.  Por una parte, debido a su utilización para presionar a los y las migrantes en los procesos de deportación bajo la amenaza de perseguirlos penalmente, lo que genera que en muchas ocasiones renuncien a sus derechos.  Por otra parte, debido a que bajo el argumento de que los inmigrantes no autorizados son criminales se pueden generalizar aún más estas prácticas controversiales en materia de derechos humanos, así como el uso de la detención de migrantes para garantizar la “seguridad de la población”.

151.          Adicionalmente, estas redadas a lugares de trabajo generaron importantes preocupaciones de carácter humanitario.  Según información de las ONGs, estos procedimientos involucraron docenas de agentes armados que acorralaron el lugar de trabajo, para evitar que los trabajadores salieran del lugar mientras que se realizaron interrogatorios durante horas con respecto a su estatus migratorio[219].  También informaron que en muchos casos los trabajadores firmaron documentos de deportación incluso antes de poder ejercer el derecho a consultar con un abogado[220]. Además señalaron que, luego de haber sido detenidos en los lugares de trabajo durante horas, los trabajadores arrestados por lo general eran esposados y en algunos casos engrilletados al ser embarcados en buses para su traslado a la instalación donde se llevaría a cabo el procedimiento de migración[221].  En muchas de estas redadas, el ICE no coordinó con las escuelas y con servicios sociales locales para garantizar que los niños y las niñas dependientes de los trabajadores detenidos tuvieran un cuidado adecuado.  Cabe mencionar la redada a un lugar de trabajo en New Bedford, estado de Massachusetts, en la que posiblemente más de 100 niños y niñas dependientes se quedaron sin la única persona que estaba a cargo de su cuidado, en algunos casos por varios días[222].

152.          Como se adelantó arriba, en abril de 2009 el ICE emitió directivas para que la aplicación de leyes migratorias en los lugares de trabajo se enfoque en los empleadores[223].  No obstante, la nueva estrategia menciona que “el ICE continuará cumpliendo con su responsabilidad de arrestar y procesar a los trabajadores ilegales que sean encontrados durante las operaciones de aplicación de la ley en los lugares de trabajo, para su deportación”[224].  Esta directiva extiende la aplicación de directrices humanitarias –que incluyen atención médica coordinada, servicios sociales, provisiones adecuadas de agua y comida, restricciones a los traslados, entre otras consideraciones–[225] a “todas las acciones de aplicación de la ley en los lugares de trabajo que involucren a 25 o más trabajadores ilegales en vez de [el límite previamente establecido de] 150”[226].      

153.          El ICE ya ha implementado este nuevo enfoque de aplicación de la ley en el lugar de trabajo. En efecto, en noviembre de 2009, el ICE completó una ronda inicial de auditorías a los registros de empleo de 654 compañías y anunció una segunda ronda de auditorías que incluiría los registros de empleo de otras 1.000 compañías[227].  Hasta la fecha, la nueva estrategia de aplicación de la ley en el lugar de trabajo parece haberse enfocado en “construir” casos penales en contra de los empleadores, imponer o amenazar con imponer multas civiles a los empleadores, y forzarlos a despedir a los trabajadores no autorizados[228].

154.          Con base en la información recibida, la CIDH considera que este enfoque constituye un mejor balance entre la potestad del Estado para la aplicación de sus políticas migratorias y el trato humano que deben recibir las y los trabajadores migrantes indocumentados y sus familias.  En particular, la Comisión Interamericana reconoce la importancia de la reducción del número de trabajadores para la provisión de servicios humanitarios.  La nueva estrategia también ha permitido alcanzar un mejor balance en la aplicación de las leyes migratorias al no colocar las consecuencias y el impacto del empleo irregular exclusivamente en quienes son los actores más vulnerables del sistema: las y los trabajadores migrantes.

155.          En sus observaciones de octubre de 2010 al proyecto del presente informe, Estados Unidos indica que “el programa de Ejecución en el Lugar de Trabajo del ICE se enfoca en la creación de una cultura de cumplimiento basada en responsabilizar a los empleadores por el cumplimiento con la ley” y que la agencia “persigue en forma agresiva el juzgamiento penal de los empleadores que a sabiendas emplean a extranjeros indocumentados”.  Las investigaciones de dichos empleados por parte del ICE, según indica el Estado, “frecuentemente revela otras violaciones a la ley penal y extendidos abusos, tales como el lavado de dinero, el ocultamiento de extranjeros, el tráfico de personas, los fraudes de documentación, y otras formas de explotación de los trabajadores”.  Estados Unidos afirma que el “ICE es particularmente sensible a las denuncias de explotación y el pago de sueldos incompletos”, y agrega:

En forma paralela al juzgamiento de los empleadores, el ICE continuará cumpliendo con su responsabilidad de arrestar y procesar con vistas a su remoción a los trabajadores no autorizados, encontrados durante operaciones de ejecución de la ley en el lugar de trabajo, conducidas en el marco de la investigación penal de un empleador.  Sin embargo, al localizar a trabajadores no autorizados, el ICE continuará utilizando las directrices humanitarias existentes.  Estas directrices exigen el desarrollo por parte del ICE de un plan integral para la identificación, en el punto más temprano, de cualquier individuo arrestado por cargos administrativos que puedan ser los únicos responsables de brindar cuidados o que tienen otras responsabilidades de carácter humanitario, incluyendo aquellos con situaciones de salud que requieren de atención especial, mujeres embarazadas, mujeres en lactancia, padres que tienen enteramente a su cargo el cuidado de niños y niñas menores o de parientes discapacitados o seriamente enfermos, y padres responsables de apoyar a sus cónyuges en el cuidado de niños y niñas o parientes enfermos o con necesidades especiales.  Estas vulnerabilidades especiales son evaluadas cuidadosamente antes de cualquier decisión a favor o en contra de la detención o la liberación de un trabajador no autorizado.

156.          La CIDH saluda la participación constructiva de las autoridades migratorias de Estados Unidos, y a la vez reconoce que hay un debate político más amplio dentro de Estados Unidos respecto de una reforma comprehensiva de inmigración y respecto de si los migrantes indocumentados deben recibir un estatus legal.  El fondo de este amplio debate y las cuestiones de derechos humanos que aborda están fuera del alcance de este informe.
 

ii.         Equipos de operaciones contra fugitivos

157.          Los Equipos de Operaciones contra Fugitivos (FOTs por sus siglas en inglés) son equipos de siete miembros que tienen la tarea de identificar, localizar, aprehender, procesar y deportar a extranjeros fugitivos de Estados Unidos[229].  El objetivo establecido del Programa de Operaciones contra Fugitivos es “dar la más alta prioridad a los casos que involucren extranjeros [fugitivos] que constituyan una amenaza a la seguridad de la nación y de la comunidad, incluyendo los casos de miembros de pandillas transnacionales, personas que hayan cometido delitos sexuales contra niños o niñas, y extranjeros previamente condenados por crímenes violentos”[230].  Un “extranjero fugitivo” es definido como un “extranjero que no ha cumplido con su obligación de salir de Estados Unidos en base a una orden final de deportación o exclusión; o que no ha cumplido con su obligación de reportarse con el ICE después de haber recibido una notificación al respecto”[231].

158.          Estados Unidos se refiere a este programa en los siguientes términos:

El objeto principal del Programa Nacional de Operaciones contra Fugitivos es la captura y expulsión de extranjeros fugitivos, con atención particular a los criminales y las amenazas a la seguridad nacional.  Un fugitivo del ICE se define como un extranjero que no ha abandonado el territorio de Estados Unidos tras una orden final de expulsión, deportación o exclusión; o que no se ha informado al ICE según lo requerido.

159.          Los FOTs fueron lanzados con 8 equipos en 2003[232].  Hasta noviembre de 2009, había más de 100 FOTs a lo largo de Estados Unidos[233]. Asimismo, el presupuesto para Operaciones contra Fugitivos se ha multiplicado durante este período de $9 millones de dólares en el año fiscal 2003 a $218 millones en el año fiscal 2008[234].  Desde 2005, los FOTs han llevado a cabo varias operaciones de alto perfil, incluyendo la “Operación Regreso al Remitente” (Operation Return to Sender) a nivel nacional, la “Operación Luces de la Ciudad” (Operation City Lights) en Las Vegas, la “Operación Phoenix” (Operation Phoenix) en Florida, la “Operación Congelamiento Profundo” (Operation Deep Freeze) en Chicago, y la “Operación Flash” (Operation FLASH) en Nueva Inglaterra[235].

160.          Las acciones por parte de los FOTs consisten por lo general en redadas a domicilios en la última dirección conocida de un extranjero fugitivo conforme a los registros del Sistema de Control de Extranjeros Deportables (DACS por sus siglas en inglés), el cual fue transferido a una nueva base de datos electrónica llamada “ENFORCE”, que fue revelada en agosto de 2008[236].  En muchas ocasiones, para llevar a cabo sus acciones de aplicación de la ley, los FOTs se asocian con agentes locales del orden conocidos como Fuerzas Especiales Conjuntas contra Fugitivos (Joint Fugitive Task Forces)[237].

161.          A pesar de que se sostuvo que el programa FOT estaba enfocado en aprehender a migrantes fugitivos con serios antecedentes penales[238], las metas de la política del ICE para cumplir con el mandato del programa FOT se volvieron menos estrictas con el transcurso del tiempo, convirtiéndose este programa en un medio para ejecutar cada vez más arrestos colaterales de migrantes indocumentados que no tenían órdenes de deportación previas.

162.          En el año fiscal 2003, cuando iniciaron los FOTs, el ICE estableció que cada FOT tenía la meta anual de aprehender a 125 extranjeros fugitivos, dando prioridad a los casos acumulados de extranjeros fugitivos y a los casos de extranjeros liberados bajo órdenes de supervisión, una forma de salir de la detención similar a la libertad condicional[239].  En enero de 2004, el ICE intentó enfocar las prioridades de aprehensión de los FOTs en las personas migrantes fugitivas con antecedentes penales, requiriendo que el 75% de todos los operativos contra fugitivos tenga por objeto aprehender a “personas extranjeras criminales” [240].  En enero de 2006, el ICE volvió a cambiar las prioridades y objetivos de aprehensión de los FOTs[241].  Es importante destacar que el ICE estableció una meta promedio anual de 1.000 inmigrantes fugitivos por cada FOT, sin tomar en cuenta el nivel de prioridad del fugitivo[242].  Ocho meses más tarde, en septiembre de 2006, el ICE modificó la meta anual de 1.000 inmigrantes fugitivos por cada FOT, y permitió que los FOTs incluyeran cualquier arresto de un inmigrante, incluyendo aquellos arrestos colaterales de migrantes indocumentados respecto de los cuales no se ha emitido una orden de deportación, para alcanzar la cuota anual de 1.000 arrestos[243].  No sorprende entonces que los cambios a las metas y prioridades de los FOTs implementadas por el ICE en 2006 hayan resultado en un aumento significativo del número de arrestos colaterales a inmigrantes que no eran buscados durante las redadas a domicilios.[244]       

163.          En efecto, de acuerdo con el análisis del MPI respecto de las cifras del ICE sobre arrestos realizados por los FOTs, desde el año fiscal 2003 a febrero de 2008, sólo un 27% de los individuos aprehendidos por los FOTs tenía antecedente penal alguno, y las detenciones penales representaron un porcentaje cada vez menor en relación con el total de las aprehensiones realizadas por los FOTs durante el período de tiempo bajo estudio[245].  En contraste, el MPI encontró que, durante el mismo período de tiempo, los arrestos de migrantes indocumentados (es decir, no fugitivos) representaron un porcentaje en constante crecimiento en relación con el total de arrestos que realizan los FOTs, llegando a constituir un 40% del total en el año 2007[246]. 

164.          La Comisión Interamericana observa que los FOTs constituyen otro ejemplo de cómo la naturaleza civil de la migración es desnaturalizada a través de estas prácticas que buscan perseguir inmigrantes bajo la justificación de que han cometido delitos y por lo tanto pueden constituir un riesgo para la seguridad.  Si bien la CIDH reconoce que el Estado tiene el derecho y el deber de garantizar la seguridad a las personas bajo su jurisdicción, las acciones de los FOTs aunque en teoría tendrían que dirigirse prioritariamente a personas que hayan cometido delitos, en realidad parece haberse convertido en la fachada de la persecución de inmigrantes indocumentados en general.

165.          Por otra parte, la CIDH observa que esta estrategia ha demostrado ser sumamente problemática con respecto al necesario equilibrio entre los intereses del Estado y los derechos reconocidos a la familia, la vida familiar y la privacidad. Un informe de marzo de 2007 de la Oficina del Investigador General del DHS expresó profunda preocupación con respecto a la confiabilidad de las cifras de la base de datos del Sistema de Control de Extranjeros Deportables del DHS, la principal fuente interna de información sobre los migrantes fugitivos[247].  En dicho informe, un experimentado analista del DACS estimó que sólo el 50% de la información en la base de datos era exacta[248].  En consecuencia, muchas redadas llevadas a cabo por los FOTs se realizaron en domicilios donde el fugitivo que se buscaba ya no residía.  Al llevar a cabo una redada al domicilio el Equipo de Operaciones contra Fugitivos obtiene una orden de detención administrativa respecto de cada migrante fugitivo que se busca en el operativo.[249]

166.          La Comisión Interamericana tiene información de que las órdenes de detención administrativa son emitidas por los oficiales del ICE y no requieren que se presente evidencia bajo juramento ante un juez independiente para demostrar que existe una causa probable de que se ha violado la ley[250].  En respuesta a cuestionamientos del legislativo en relación con las redadas a domicilios en New Haven, estado de Connecticut, Michael Chertoff, ex Secretario del DHS, reconoció que las órdenes de detención administrativa con fines de deportación no otorgan las mismas facultades para ingresar a domicilios sin consentimiento[251].  El Secretario Chertoff destacó, sin embargo, que otros individuos encontrados durante el operativo pueden ser cuestionados con respecto a su derecho a estar en Estados Unidos, y si se encuentra que su estadía es no autorizada, pueden ser arrestados sin que exista una orden previa[252].

167.          Asimismo, la CIDH considera alarmante la información recibida respecto a cómo se han llevado a cabo las redadas a domicilios.  La CIDH ha recibido informes según los cuales agentes armados del FOT llegan a las residencias a tempranas horas de la mañana, golpean fuertemente las puertas y ventanas, se identifican falsamente a sí mismos como “la policía”, y proceden a forzar las puertas para ingresar al lugar con armas en la mano[253].  Una vez que han ingresado, los agentes del FOT rodean a los individuos en una misma área de la casa, dejan de enfocarse en el fugitivo identificado que era objeto de la redada, y proceden a interrogar a todos los y las habitantes con respecto a su estatus migratorio sin antes haber establecido una sospecha razonable para hacerlo[254].

168.          De conformidad con las normas federales de migración, los oficiales del ICE deben documentar en el informe de operativos del FOT que el equipo ha obtenido consentimiento previo antes de ingresar al lugar[255].  No obstante, de acuerdo con un informe de 2009 de la Clínica de Justicia Migratoria de la Facultad de Derecho Benjamin Cardozo de la Universidad Yeshiva, en el cual se examinaron redadas a domicilio llevadas a cabo en los estados de Long Island, Nueva York y Nueva Jersey entre 2006 y 2008, en el 86% de las redadas a domicilio en Long Island y 24% de las redadas a domicilio en Nueva Jersey, los oficiales del ICE no obtuvieron consentimiento previo antes de ingresar a los domicilios, o no pudieron documentar haber obtenido dicho consentimiento[256]. Luego se descubrió que de las 96 órdenes administrativas de arraigo que se emitieron para las redadas en el Condado Nassau (Long Island), sólo 6 tenían la dirección correcta del fugitivo a quien se buscaba[257]. 

169.          Con respecto a la aplicación de leyes migratorias y el uso de redadas a domicilios, la Comisión Interamericana reconoce que cada Estado puede ejercer políticas y disponer métodos para controlar el flujo de migrantes que entran y salen de su territorio, sin embargo, la CIDH reitera que los medios que un Estado puede utilizar al ejercer esta facultad deben ser respetuosos de los derechos humanos.  La Comisión Interamericana considera profundamente preocupante que el Estado continúe el uso de redadas a domicilios como el mecanismo principal para aplicar sus leyes migratorias, a pesar de los efectos traumáticos para las personas afectadas que incluyen en un importante número de casos a niños y niñas.  El Estado debe desplegar esfuerzos para alcanzar un mejor balance entre el interés de implementar políticas razonables para aplicar las leyes migratorias y su obligación de garantizar los derechos humanos a todas las personas bajo su jurisdicción.

170.          La CIDH valora la decisión del ICE de eliminar las cuotas anuales vigentes para arrestos de migrantes así como de reorientar el programa a su real mandato: la detención de fugitivos de inmigración con antecedentes criminales[258].  A través de un memorando de diciembre de 2009, los oficiales del ICE  elaboraron una guía para detallar cómo los FOTs debían implementar su mandato.  En primer lugar, los FOTs recibieron la orden de gastar al menos el 70% de sus recursos en el arresto de fugitivos, con un particular énfasis en aquellos fugitivos con antecedentes criminales[259].  En segundo lugar, los FOTs deben recibir capacitación en la Cuarta Enmienda de la Constitución de Estados Unidos (Registros e Incautaciones Injustificados) cada seis meses. Asimismo, deben enfocarse en aquellos casos con decisiones finales de deportación más recientes cuya información de contacto parezca estar debidamente actualizada.  También deben conducir operativos previos de vigilancia en las casas que serán objeto de una redada[260].  En tercer lugar, el ICE indica que solamente bajo circunstancias extraordinarias los FOTs podrán detener a inmigrantes de poblaciones vulnerables, y siempre deben contar con la aprobación del Director de la Sede y notificar a la oficina central del ICE[261].  Finalmente, se establecen nuevas metas para la medición del desempeño de los FOTs, enfocadas principalmente en la reducción del número de fugitivos y el cumplimiento de los objetivos prioritarios establecidos en el memorando[262].

171.          Sin perjuicio de lo anterior, la Comisión Interamericana mantiene su preocupación por la continuidad en el uso de las redadas a domicilios[263], las cuales podrían violar los artículos V, VI y IX de la Declaración Americana, en especial si se carece de evidencia verificable en cuanto a que un individuo representa una amenaza a la seguridad pública y nacional.  Asimismo, continúa siendo probable que los FOTs realicen redadas en domicilios incorrectos y se mantiene la facultad para que los FOTs detengan a los inmigrantes indocumentados encontrados en el curso de un operativo[264]. Por lo tanto, aunque el ICE haya cambiado el enfoque del programa, ello no significa que el mismo dejará de tener un impacto negativo en aquellos migrantes que no son parte de los operativos.

172.          Adicionalmente, aunque se eliminaron las cuotas que debían cumplir los FOTs, la CIDH recibió información preocupante en el sentido de que las cuotas de deportación continúan siendo indicadores determinantes para la evaluación y promoción general de los agentes del ICE[265].  Ante este escenario, la Comisión Interamericana considera poco probable que la eliminación de las cuotas de los FOTs pueda contribuir de manera efectiva para eliminar los problemas referidos en esta sección.  Por el contrario, el uso de cuotas como criterio de promoción puede desviar la prioridad del ICE de enfocarse en inmigrantes con antecedentes penales graves, y podría incentivar métodos cuestionables para aumentar las cifras de deportaciones.

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