INFORME SOBRE INMIGRACIÓN EN ESTADOS UNIDOS: DETENCIONES Y DEBIDO PROCESO

8.         Recreación al exterior 

320.          La Comisión Interamericana mostró su preocupación por lo que era considerado como área de “recreación al exterior” en la Prisión del Condado de Pinal.  La CIDH observó que allí no existía “exterior” alguno, sino un pequeño espacio vacío adyacente a cada celda, con limitada exposición externa y a la luz del sol a través de un tragaluz cerca al techo de la habitación.  Durante la visita de la Comisión Interamericana, la delegación observó que dos detenidos participaban de un juego improvisado de pelota de mano en una habitación de forma triangular.

321.          Tanto el representante del Condado de Pinal como el representante del ICE para la Unidad de Ejecución del Estándar de Detención insistieron que dicho espacio calificaba como recreación al exterior bajo los estándares de detención.  El Estándar del ICE del año 2000 para “Recreación”[530], sin embargo, establece: “Si un centro carece de áreas al aire libre, deberá proveerse de un cuarto de recreación grande con aparatos de ejercicios y acceso a la luz solar  (lo anterior no satisface el requisito de recreación al exterior)”[531].  La CIDH entiende que éste no es el único ejemplo de “recreación al exterior” inadecuada, un informe de la GAO de julio de 2007 contiene fotografías de áreas internas de otros dos centros que son utilizados como si fuesen espacios de “recreación al exterior”[532].

322.          Si bien Willacy cuenta con una verdadera área externa, el centro provee de limitadas oportunidades para el ejercicio y el disfrute de tiempo al exterior.  La Comisión Interamericana tomó nota de que adyacente a cada tienda se encontraba un área de concreto vacía y cercada, del tamaño de un campo de baloncesto, rodeada de alambres de púas, con una pequeña área para sentarse que se encontraba cubierta.  Los representantes de Willacy informaron que a cada bloque de 50 detenidos se le daba entre una y dos horas diarias de recreación.  La CIDH observó que sería bastante complicado que 50 personas pudieran ejercitar en tal espacio al mismo tiempo.  De la misma manera, la Comisión Interamericana observó que durante el verano, cuando las temperaturas alcanzan cerca de 100°F (38°C), existía muy limitada sombra y asientos para los detenidos que buscaban pasar un momento de relajación al exterior.

323.          Estados Unidos presentó las siguientes observaciones en octubre de 2010:

La expansión de las oportunidades y horas de recreación al aire libre son parte importante de la iniciativa de reforma de la detención.  Los detenidos debieran tener la oportunidad de disfrutar de recreación por el mayor período posible que resulte práctico, en un ambiente que permita las actividades de recreación, los deportes y el ejercicio al aire libre.  El Centro de Servicios de Procesamiento de Florence constituye en la actualidad un modelo de espacios de recreación: tiene instalaciones ultra modernas para recreación al aire libre, con césped artificial, pista de atletismo repavimentada al rededor de su perímetro y nuevas estaciones de entrenamiento.  Las oportunidades de recreación al aire libre en otras instalaciones también se han expandido y, en algunos casos, se permite la libertad de movimiento en el acceso a las áreas de recreación al aire libre durante horas del día.

324.          La CIDH reitera al Estado que debe proveer de lo necesario para el bienestar físico de todos los individuos que detiene.  Esta obligación incluye el acceso consistente a la recreación al exterior.  Por lo tanto, la CIDH nota con satisfacción la información provista por Estados Unidos en el sentido de que el tema será tratado como parte de las iniciativas sobre reforma de la detención.

9.         Reuniones entre abogado-cliente y las visitas familiares

325.          La Comisión Interamericana se encuentra sumamente preocupada por las fuertes limitaciones a las reuniones confidenciales entre abogado y cliente, así como el espacio de visitas para familiares y amigos en algunos centros penitenciarios que alojan inmigrantes.

326.          La CIDH recibió información que indica que el ala que aloja a aproximadamente 600 migrantes detenidos en el Pinal no incluye zona alguna para las reuniones entre abogados y clientes o un espacio para las visitas.  Por el contrario, la Comisión Interamericana tomó conocimiento de que los abogados se reunían con sus clientes a través de video conferencias o cuando el inmigrante detenido era llevado al ala penal de la prisión del condado (que aloja aproximadamente a 900 criminales detenidos), en donde existen dos cabinas de reunión para los 1,500 detenidos de ambas alas del centro.  La CIDH observó que las cabinas tienen la apariencia de un centro de atención bancario, con vidrios que separan al abogado del cliente y con un muy limitado espacio.  La Comisión Interamericana notó que el espacio para pasar documentos al cliente tenía un ancho que permitía colocar aproximadamente dos páginas.  Por ejemplo, para que un detenido revise o firme cualquier documento requiere llamar al guardia para que le entregue las hojas y/o lapicero.  Varios abogados que han representado a detenidos encarcelados en el Pinal expresaron a la CIDH que ya no iban a representar a futuros detenidos porque, en varias ocasiones, debían esperar aproximadamente una hora para reunirse con sus clientes, además de encontrar obstáculos para realizar un encuentro efectivo en persona con los detenidos.

327.          La Comisión Interamericana expresa su profunda preocupación porque el hecho de que no se permite que los inmigrantes detenidos se reúnan en persona con sus familiares o amigos. En consecuencia, todas las visitas deben conducirse a través de una video conferencia telefónica. Un número de detenidos expresó su renuencia en cuanto a dicho método porque les dejaba, tanto a éstos como a sus familias, una sensación de angustia y aflicción.

328.          En cuanto al Centro de Detención Willacy, la CIDH toma nota de que desde el verano de 2009 cuenta con salones de reunión adecuados para abogados y clientes. Sin embargo, es preocupante que este cambio se dio recién tres años después de que el centro empezara sus operaciones. Con respecto a ésta y otras deficiencias del centro, el personal del lugar comentó a la Comisión Interamericana que el gobierno construyó los centros muy rápidamente para así cumplir con la meta de detener y deportar más migrantes ilegales, lo que ha significado que el centro ha tratado de ponerse al día constantemente para asegurar que los servicios necesarios estuvieran disponibles[533].  La CIDH nota que aún hay algunas deficiencias, en tanto para las visitas entre abogado y cliente no hay espacio suficiente para trabajar.  Además, dado el tamaño del centro y la frecuente escasez de personal de seguridad, los representantes legales comentaron que algunas veces deben esperar significativos períodos para que sus clientes sean escoltados hacia la consulta.

329.          La Comisión Interamericana considera preocupante la indicación del personal en el sentido de que solamente podían solicitar mejoras al condado de “buena fe” y que no hay obligaciones contractuales por parte del condado de Willacy. La CIDH está muy preocupada por los comentarios de los funcionarios en el sentido de que solamente podrían contar con la buena voluntad del condado al solicitar mejoras, ya que el Condado de Willacy en sí no tenía la obligación contractual de realizar mejoras al espacio de reuniones entre abogados y clientes, comparado con el contrato privado vigente.

330.          Con relación a las visitas personales, Willacy cuenta con un pasillo de cabinas separadas por vidrios para los familiares y amigos visitantes.  La CIDH tomó conocimiento de que el centro solamente permite visitas personales durante los fines de semana, por períodos de media hora por detenido y que no permite visitas de contacto[534].  La Comisión Interamericana pudo comprobar que existen 10 cabinas para una población promedio de 1,400 detenidos.

331.          Estados Unidos indica en sus observaciones de octubre de 2010 que parte de la iniciativa de reforma de la detención incluye la consideración de opciones para visitas familiares extendidas.  Según Estados Unidos, “el ICE también explora el uso de teleconferencias por video para hacer posible el contacto de los detenidos con miembros de la familia a quienes no les es posible visitar el centro de detención” y “trabaja para mejorar el acceso a la representación legal y los materiales legales”, incluyendo aquellos que explican la legislación estadual sobre custodia y derecho de familia.

332.          El Estado agrega:

El 23 de julio de 2010, el ICE realizó el lanzamiento del ODLS, una herramienta pública accesible por Internet, diseñada para asistir a miembros de la familia, abogados y otras partes interesadas en la ubicación de extranjeros detenidos bajo custodia del ICE.  La creación e implementación del ODLS es un ejemplo concreto del compromiso del ICE sobre la transparencia y el significado de la reforma.  El ODLS, disponible en el portal público del ICE en www.ice.gov, brinda a los usuarios información sobre la ubicación del centro de detención en el que se encuentra un individuo en particular, el número de teléfono de la instalación y la información de contacto de la Oficina de Ejecución y Expulsión del ICE en la región en la que se encuentra la instalación.  El lanzamiento de ODLS también incluyó la traducción del portal de Internet, un panfleto informativo del sistema, y una cartilla informativa sobre las instalaciones, en numerosos idiomas.  Brindar acceso lingüístico a los sistemas del ICE e información sobre todas las nacionalidades es una meta continua de la agencia.

333.          La Comisión Interamericana considera que todas estas medidas son valiosas y relevantes, y que van en la dirección correcta.  Sin embargo, el Estado debe adoptar las medidas necesarias para corregir otros obstáculos que puedan impedir una adecuada representación de los inmigrantes en sus procesos y, muy especialmente, para eliminar las restricciones a las visitas familiares y personales.  La Comisión Interamericana estima que estas limitaciones injustificadas y desproporcionadas no son aceptables ni siquiera en el contexto de una detención de naturaleza penal, por lo que considera de especial gravedad que se presenten en la detención migratoria. 

10.      Acceso a recursos legales

334.          La CIDH considera preocupante los limitados recursos legales y el restringido acceso a éstos que observó en los centros visitados.  En Pinal, la Comisión Interamericana observó que cada grupo de cuatro bloques de celdas, que alojan a cerca de 200 migrantes detenidos, eran provistos de un pequeño cuarto que servía de “biblioteca jurídica”.  Una “biblioteca jurídica” que la CIDH observó contaba con una computadora con material del sistema Lexis-Nexis en inglés, una máquina de escribir, una mesa con tres sillas, y un cubículo con decisiones en inglés de la Junta de Apelaciones de Inmigración (BIA por sus siglas en inglés) hasta 1998.  Los funcionarios de Pinal informaron a la delegación que los detenidos solamente podían asistir a la biblioteca jurídica bajo solicitud y por un máximo de una hora.  No había personal permanente en las bibliotecas para asistir a los detenidos sobre cómo utilizar la computadora o los materiales jurídicos.

335.          La “biblioteca jurídica” que la Comisión Interamericana observó en el Centro de Detención Willacy, aunque un poco mejor que la del Pinal, también es insuficiente.  El lugar consiste en una habitación con una fila de ocho computadoras equipadas con el sistema Lexis-Nexis, y una limitada colección de libros de derecho migratorio en inglés, en contraste con el número de detenidos que este centro puede alojar (1400).  Los funcionarios indicaron que cada bloque de 50 detenidos tiene la oportunidad de ir a la biblioteca durante 1 ó 2 horas por semana.  La CIDH observó la presencia de una persona en la biblioteca para ayudar con cuestiones logísticas pero que no asiste con la búsqueda de materiales jurídicos.

336.          La Comisión Interamericana considera preocupante el hecho de que muchos y muchas inmigrantes deben representarse a sí mismos durante los procesos de migración, lo que de por sí constituye una limitación considerable.  Un importante número de inmigrantes detenidos no cuenta con mayor preparación educativa y tienen un limitado conocimiento del idioma inglés, lo que ocasiona que la búsqueda y comprensión de los materiales legales por cuenta propia sea casi imposible.  La mayoría de las personas detenidas que la CIDH entrevistó expresó su falta de conocimiento de lo que venía ocurriendo con sus casos.  En este sentido, el acceso a recursos legales adecuados y suficientes cobra especial relevancia y puede tener importantes implicaciones en el derecho al debido proceso.

11.      Disciplina

337.          Tal como fuera mencionado en el comunicado de prensa emitido luego de sus visitas a Arizona y Texas[535], la Comisión Interamericana se encuentra profundamente preocupada por el uso del aislamiento (“segregación administrativa” o “segregación disciplinaria”)[536] para los inmigrantes detenidos vulnerables, incluyendo los miembros de la comunidad LGBT, minorías religiosas y detenidos con discapacidad mental.  El uso del aislamiento como una solución para salvaguardar a las poblaciones amenazadas en realidad constituye un medio punitivo.  Además, es preocupante el uso excesivo de esta medida como un instrumento disciplinario.

338.          El Estado señaló en sus observaciones de octubre de 2010 que “un breve período de segregación por motivos disciplinarios resulta a veces necesario en el caso de los detenidos cuyo comportamiento transgrede las reglas de la instalación, a fin de asegurar un ambiente de seguridad y orden para los detenidos de la población general”.  Conforme a la información provista por el Estado, “un detenido puede ser puesto en segregación disciplinaria sólo por orden del Panel Disciplinario Institucional (IDP por sus siglas en inglés), o su equivalente, tras una audiencia en la que se establezca que el detenido ha cometido un acto prohibido”.  Estados Unidos también indica que la sanción máxima es de “30 días en segregación disciplinaria por transgresión, con una revisión cada siete días” y que “los estándares establecen claramente que la ubicación en una unidad especial de gestión se basa en la cantidad de supervisión requerida para controlar a un detenido y protegerlo, así como a otros detenidos y al personal de la instalación”.

339.          La CIDH toma nota de esta información provista por el Estado, pero insiste en que el profundo impacto psicológico y físico del aislamiento se encuentra debidamente documentado[537].  Durante sus visitas, la Comisión Interamericana tuvo la oportunidad de conversar con un número de detenidos en segregación administrativa, que estuvieron detenidos en aislamiento porque temían por su seguridad si continuaban junto a la población general.  En Florence SPC, la CIDH notó que 4 de los detenidos en la sección administrativa de aislamiento estuvieron en tal condición por cerca de 150 días.  La Comisión Interamericana tomó conocimiento de que los inmigrantes detenidos en aislamiento son liberados de sus celdas solamente por una hora diaria para hacer ejercicios, de otra manera, no tienen contacto significativo con otros seres humanos.   Uno de los detenidos con los que la CIDH dialogó señaló que el delegado era la primera persona que lo visitaba en 60 días de aislamiento.

340.          La Comisión Interamericana ha recibido numerosos testimonios alarmantes por parte de inmigrantes detenidos con discapacidad mental, condición que se fue deteriorando en la medida en que fueron puestos en aislamiento[538].  De conformidad con los estándares sobre detención y salud mental, los detenidos con discapacidad mental deben ser alojados en un espacio terapéutico o liberados para recibir tratamiento adecuado[539].

341.          Además del aislamiento, varios inmigrantes detenidos han denunciado que los oficiales de la prisión colocan toda una sección o bloque de celdas bajo “encierro” por incidentes menores, como por ejemplo porque los detenidos son muy bulliciosos[540].  La CIDH tomó conocimiento de que el “encierro” implica que los detenidos son confinados en sus celdas por extensos períodos de tiempo, y durante éstos los detenidos no pueden recibir visitas, ni siquiera de sus abogados.  Un informe de la OIG de la DHS de diciembre de 2006 señaló que el encierro también se utiliza de manera individual[541]. 

342.          Finalmente, la Comisión Interamericana considera preocupantes los diversos informes, de anteriores y actuales detenidos, que dan cuenta del abuso verbal y amenazas de aislamientos o traslados por parte del personal de seguridad de los centros[542].  Varias personas detenidas denunciaron a la CIDH que el personal de seguridad las trataban como criminales y que el constante abuso verbal les ocasionaba un efecto psicológico negativo.

12.      Procedimientos para quejas

343.          La Comisión Interamericana ha recibido información preocupante en el sentido de que el proceso de quejas del ICE ha sido sistemáticamente mal administrado.  La CIDH conversó con numerosos detenidos y ex detenidos que presentaron quejas, a menudo en múltiples oportunidades por el mismo asunto, y que nunca recibieron respuesta.  Otros detenidos expresaron temor de represalias por parte del personal del centro si presentaban quejas.

344.          Un informe de julio de 2007 de la GAO concluyó que la base de datos de quejas del ICE no era lo suficientemente confiable para propósitos de auditoría[543].  El informe, sin embargo, reveló que de 1,700 denuncias de la base de datos de la OIG, entre los años fiscales 2003 a 2006, la OIG investigó 173 denuncias y reenvió las restantes a otros componentes del DHS[544].  Ni el informe ni los comentarios del DHS al informe explican lo sucedido con las otras 1,527 quejas presentadas por los detenidos[545].  Más aún y en concordancia con la situación descrita en la sección de “Acceso Telefónico”, la GAO encontró que la línea de atención gratuita para quejas de la OIG estaba bloqueda en 12 de los 17 centros de detención visitados[546].  Finalmente, la GAO informó que de las 409 quejas puestas en conocimiento de la Oficina para la Responsabilidad Profesional (OPR por sus siglas en inglés) del DHS, ésta respondió solamente a 98[547].

345.          En sus observaciones de octubre de 2010, el Estado señala que “el procedimiento de queja en el Estándar PBNDS de 2010 ha sido mejorado sustancialmente” y que el “ICE también ha desarrollado un manual para detenidos escrito en lenguaje claro y simple”.  Este manual deja en claro que se ha otorgado a los detenidos ciertas protecciones y derechos, incluyendo el derecho a presentar quejas.  Estados Unidos informa que el nuevo estándar de queja asegurará que los derechos de los detenidos sean respetados, incluyendo el debido proceso, con la capacidad de procesar quejas rápidamente; los servicios de traducción e interpretación para que el detenido pueda comprender y comunicarse con el personal; y ayudas o servicios destinados a asegurar la comunicación efectiva entre un detenido y el personal de la instalación si existen impedimentos en ese sentido.

346.          La Comisión Interamericana da la bienvenida a la información provista por el Estado sobre las mejoras en los procedimientos de queja.  Sin embargo, tomando en consideración que los estándares de detención del ICE no tienen fuerza vinculante, y que los abogados y otros observadores independientes tienen un muy limitado acceso a los centros de detención del ICE, la CIDH manifiesta su preocupación por las falencias en el sistema de quejas.

13.      Algunas reformas recientes o propuestas a futuro sobre las condiciones de detención de migrantes

347.          El 6 de agosto de 2009 el DHS anunció su intención de reformar el actual esquema descentralizado que presenta la detención de migrantes el cual, como se ha explicado, se basa fundamentalmente en la contratación de espacios de cama en prisiones estaduales y locales que fueron construidas como centros de reclusión penal y, por lo tanto, no atienden a las especificidades de la detención migratoria.

348.          Por consiguiente, el DHS anunció su intención de consolidar a los inmigrantes detenidos en “un número más reducido de centros, más cercanos a aquellas ciudades con acceso a tribunales, abogados y en condiciones que consistentemente sean compatibles con los estándares federales de detención”[548].  En su esfuerzo por crear un “verdadero sistema de detención civil”, el DHS viene explorando la posibilidad de convertir hoteles y casas para adultos mayores en centros de detención para inmigrantes que no sean criminales ni violentos[549].  Asimismo, el DHS planea crear dos nuevos centros de detención para inmigrantes en los cuales se incorporarían las reformas del DHS para la creación de un sistema de detención completamente civil[550].

349.          Estados Unidos informa que a fin de reformar el sistema de detención del ICE, la Oficina de Políticas de Detención y Planificación (“ODPP” por sus siglas en inglés) del ICE examinó cada uno de los centros de detención migratoria, se reunió con las partes interesadas en mesas redondas comunitarias regionales, y entrevistó a grupos con intereses comerciales y de negocios.  Como explicara el Estado, este inventario de instalaciones permitió al ICE mejorar su comprensión del sistema de detención y de las áreas que resulta factible mejorar.

350.          De la misma manera, el DHS planea establecer un programa de evaluación de riesgo para la clasificación de los inmigrantes detenidos.  De acuerdo con el DHS, el programa será utilizado para ubicar a los migrantes en ambientes adecuados para su detención, incluyendo la identificación de aquéllos que puedan ser enviados a programas ATD[551].  La relación costo-eficiencia de los programas ATD ha llevado al DHS a buscar ampliar su cobertura a nivel nacional[552].  El DHS ha anunciado que el nuevo programa de evaluación de riesgo también podrá atender las necesidades de los grupos más vulnerables, tales como solicitantes de asilo, familias y adultos mayores[553].

351.          Las reformas fueron descritas por Estados Unidos en sus observaciones al proyecto de informe de la CIDH:

El ICE está comprometido a diseñar e implementar un nuevo proceso de admisión de detenidos a fin de mejorar la consistencia y transparencia de sus decisiones de custodia y libertad.  Efectivamente, el ICE está desarrollando una nueva Planilla de Evaluación de Riesgo y Clasificación, denominada “herramienta de evaluación de riesgo”.  Esta herramienta de evaluación de riesgo contiene criterios objetivos para guiar la toma de decisiones sobre si un extranjero debiera o no ser detenido o liberado; el nivel de clasificación de custodia de un extranjero, si se lo detiene; y el nivel de supervisión comunitaria de un extranjero (para incluirlo en un programa ATD del ICE), en caso de ser liberado.

Mediante la utilización de esta herramienta, los agentes de inmigración tendrán mayor posibilidad de identificar cualquier vulnerabilidad especial que pueda afectar la determinación de la custodia.  De hecho, la herramienta de evaluación de riesgo incluye las siguientes vulnerabilidades especiales que la Comisión recomienda tener en cuenta en su informe: discapacidad; edad avanzada; embarazo; lactancia; responsabilidad exclusiva de brindar cuidados; salud mental; victimización de extranjeros que pueden quedar exentos ya sea bajo la Ley de Violencia contra la Mujer (VAWA), por ser víctimas de un crimen (visa U), o por ser víctimas de tráfico de personas (visa T).

El ICE también está desarrollando programas de capacitación para que los agentes puedan identificar poblaciones vulnerables y ha consultado con la Oficina de Derechos Civiles y Libertades  (CRCL) del DHS y ONGs sobre temas especiales de capacitación.  Además, el CRCL ha provisto capacitación especializada a un cuerpo de nuevos gestores de detención que incluye consideraciones de derechos civiles en el tratamiento de solicitantes de asilo y en el reconocimiento de víctimas de trata de personas.

352.          El Estado además hace referencia a los Estándares de Detención Nacionales Basados en Rendimiento del 2010 (PBNDS) que remplazan a los anteriores Estándares de Detención Nacionales Basados en Rendimiento emitidos en septiembre de 2008.  Al respecto, Estados Unidos aclara que los PBNDS de 2008 son los estándares citados por la CIDH en su proyecto de informe como punto de partida para las críticas a la falta de rendición de cuentas en la provisión de condiciones de detención seguras y humanas a los detenidos del ICE.  El Estado afirma que “los nuevos estándares para el 2010, desarrollados en estrecha consulta con los grupos consultivos de la agencia y con el CRCL del DHS, han sido redactados para responder a muchas de las críticas o presuntas limitaciones de los estándares anteriores, citados por la Comisión”.  Estados Unidos agrega:

Los estándares para 2010 estarán hechos más a medida de las necesidades únicas de la población en situación de detención del ICE, dado que maximizan el acceso a representación legal, visitas, prácticas religiosas, y recreación, al tiempo que mejora la respuesta y prevención de la agencia frente al abuso o asalto sexual que pueda ocurrir en los centros de detención, y fortalece los estándares en la calidad de la atención médica, psicológica y dental.

Aunque el informe de la Comisión insta al ICE a regular la aplicación de sus estándares de detención, el Departamento de Seguridad Interna ha determinado que la implementación de los PBNDS 2010, basados en estándares de rendimiento, a través de la diseminación de políticas internas en vez de regulaciones, es el camino más adecuado para asegurar condiciones de detención apropiadas.  Primero los PBNDS 2010 identifican resultados específicos y prácticas esperadas a ser alcanzados con relación a cada estándar.  Al enfocarse en resultados esperados e identificar prácticas y objetivos claros, el PBNDS permite a la agencia medir resultados específicos a través del tiempo y evaluar el progreso que cada proveedor de servicios alcanza al cumplir con el criterio de servicio definido.  Además, la agencia posee y continúa definiendo medidas firmes para lograr la supervisión de la detención y acelerar la mejora y la modificación si no se alcanzan las exigencias de los estándares.

Los pasos adoptados por el ICE para mejorar las condiciones de supervisión de los centros de detención y asegurar el cumplimiento de los nuevos estándares, como se detalla en la sección siguiente de este informe, brinda a la agencia el marco necesario para ejecutarlos.  Por otro lado, la rigidez excesiva en el diseño de norma podría obstaculizar la capacidad de la agencia de responder en forma expedita a los cambios de circunstancia, las situaciones de emergencia y las crisis, y proteger la salud, la seguridad y el bienestar de los extranjeros detenidos, el personal de la agencia y los contratistas y asegurar el cumplimiento con los estándares.  Además, las políticas del ICE son, como los reglamentos, obligatorios para la agencia y sus socios.

353.          Al anunciar las reformas propuestas, sin embargo, el DHS reiteró su intención de continuar llevando a cabo detenciones “a gran escala”[554].  Sobre este punto, el Subsecretario del ICE John Morton señaló que “el asunto no es si debemos o no detener a estas personas, el asunto aquí es la manera cómo las detenemos”[555].

354.          La Comisión Interamericana reconoce que las propuestas preliminares para la transformación de la detención de inmigrantes en un sistema civil constituyen un paso importante para el reconocimiento de los derechos humanos de las personas migrantes.  La respuesta de Estados Unidos contiene referencias específicas a las vulnerabilidades que la CIDH recomendó se tuvieran en consideración, y también a otros programas de capacitación para sus agentes, todos los cuales constituyen pasos en la dirección correcta.  Sin embargo, como se mencionara en secciones anteriores de este informe, debe reiterarse que un sistema que parte de una presunción de detención no resulta compatible con la obligación del Estado de proteger el derecho fundamental a la libertad personal consagrada en el artículo I de la Declaración Americana.  Es importante reiterar que, con base en la información presentada por el DHS, solamente una muy pequeña fracción de las personas detenidas había cometido crímenes violentos[556] y que entre los años fiscales 2007 y 2009, aproximadamente el 67% de los detenidos por el ICE carecía de antecedente penal alguno[557].

355.          En consecuencia, muchos de los inmigrantes aprehendidos en realidad nunca debieron ser detenidos, o, en todo caso, debieron ser incluidos en algún programa ATD.  El programa de evaluación de riesgo del ICE debe incluir una diversidad de opciones --desde la liberación, la fianza, los requerimientos de presentación, la supervisión, y los brazaletes con Sistema de Posicionamiento Global (GPS por sus siglas en inglés), hasta la detención domiciliaria y la detención civil-- y cada inmigrante detenido debe ser puesto en un ambiente lo menos restrictivo posible.  La Comisión Interamericana nota que su conclusión implica una reducción sustancial de los niveles de detención así como también un desvío de esos recursos hacia medios más apropiados para asegurar que los inmigrantes comparezcan a los procedimientos migratorios.  Esto necesariamente tendría un impacto positivo en las condiciones de detención de aquellas personas cuya privación de libertad sea realmente necesaria.  La CIDH valora positivamente el anuncio del ICE para la expansión de sus programas ATD a nivel nacional y exhorta al Estado a poner en funcionamiento un programa ATD sólido e integral.

356.          La CIDH valora el reconocimiento por parte del gobierno en cuanto a que los inmigrantes detenidos se encuentran ubicados en instalaciones inapropiadas para la detención civil y en localidades que generan obstáculos significativos para que los migrantes detenidos puedan obtener una representación legal efectiva.  En la medida en que la detención civil resulte necesaria, la Comisión Interamericana coincide con la conclusiones estatales en el sentido de que las instalaciones de dertención precisan estar más cerca de los centros urbanos, o donde hubiera mejor acceso a los servicios legales y a las familias de los detenidos, y donde resulte posible un mejor control de parte de ICE.

357.          Adicionalmente, la Comisión Interamericana celebra el reconocimiento del Estado en el sentido de que sus estándares actuales de detención se asemejan mucho a los de detención penal, y por lo tanto no son apropiados para detenidos civiles.  En este sentido, la Comisión Interamericana toma nota de la respeusta del Estado sobre la inminente entrada en vigencia de los PNDBS 2010, pero aún así considera que que la reforma sería más efectiva si se adoptaran reglas para guiiar la política interna.  Tales reglas podrían adoptarse de tal manera a permitir la necesaria flexibilidad, a fin de atender situaciones extremas, especiales, o de emergencia

358.          La CIDH, sin embargo, observa que ni este reconocimiento, ni el nuevo PNDBS según se lo describe en la respuesta del Estado, resultará en un sistema de detención de inmigración civil.  Al reconocer que el desarrollo de un sistema civil para las detenciones es un objetivo a largo plazo, en el otoño de 2009, el DHS también anunció que desarrollaría acciones a corto plazo para la recuperación del control y la rendición de cuentas sobre el actual sistema de detención[558].  En primer lugar, el ICE anunció que centralizaría todos los contratos de detención en el marco de la supervisión de su sede central [559].  Tal como fuera referido antes, el ICE ha reconocido que sólo 80 de los más de 300 contratos de detención vigentes son supervisados por su sede central[560].

359.          Entre tanto, el ICE se ha comprometido a “realizar un agresivo seguimiento y supervisión de la implementación de los contratos para así asegurar que los contratistas cumplan con los términos y las condiciones allí establecidos—en especial aquéllos relacionados con las condiciones de reclusión”[561].  El ICE afirmó que hará uso de todos los medios disponibles para mejorar el bajo rendimiento en algunos de los contratos de detención, incluyendo la terminación de los contratos[562].

360.          Asimismo, el ICE anunció que contratará y entrenará a 23 empleados federales para el fortalecimiento de la supervisión diaria de las instalaciones que albergan cerca del 80% de la población migrante detenida[563].  Además, el ICE planea implementar un sistema de clasificación médica “para dar atención a aquellas necesidades particulares de salud médica y mental de los detenidos”[564].  El ICE también planea acelerar sus esfuerzos para proveer un sistema de localización virtual para amigos, familiares y abogados, que permita ubicar a quienes se encuentran detenidos[565].

361.          La Comisión Interamericana toma nota de los esfuerzos gubernamentales para la incorporación de estándares sobre rendición de cuentas y supervisión en el sistema de detención vigente, que actualmente es descentralizado y altamente privatizado.  Sin embargo, la CIDH mantiene sus preocupaciones porque tales esfuerzos podrían resultar insuficientes para abordar la problemática de derechos humanos en los centros de detención. Como fue analizado previamente, el ICE carece de mecanismos para garantizar el cumplimiento de los estándares de detención en el marco de los contratos celebrados con los IGSA y los CDF.

362.          La Comisión Interamericana reconoce que la supervisión federal diaria adicional permite garantizar condiciones adecuadas de detención para los inmigrantes. La CIDH no deja de notar, sin embargo, que la supervisión federal directa y la rendición de cuentas en los centros contratados por el ICE son considerablemente inadecuadas dada la amplitud y complejidad del sistema de detención.

363.          La Comisión Interamericana toma en cuenta la propuesta del DHS para establecer un nuevo sistema de clasificación para dar seguimiento y observación de la situación de los detenidos con necesidades médicas y mentales específicas.  No obstante, las propuestas del DHS no detallan la inclusión de reformas necesarias para asegurar el cuidado médico oportuno y de calidad para la atención de los detenidos, sin limitarse a la atención de emergencia.

364.          Finalmente, la CIDH valora la decisión del ICE para acelerar la creación de un buscador en línea de detenidos que permita que los abogados, familiares y amigos puedan localizar a quienes se encuentran en el sistema de detención del ICE.  Sin embargo, la reforma no responde a las preocupaciones concretas respecto de las altas tasas de traslado de detenidos y los problemas colaterales en materia de derechos humanos que estos traslados generan frente al debido proceso y a la vida familiar.

C.        Detención de familias y niñas y niños

1.         Familias migrantes

365.          Además de adultos, el DHS también detiene a familias inmigrantes y a niñas y niños no acompañados. Actualmente, las familias inmigrantes son detenidas en un solo lugar—el Centro Berks en Leesport, Pennsylvania, que tiene una capacidad de 84 camas[566].  En agosto de 2009 el DHS anunció que iba a convertir el Centro T. Don Hutto en Taylor, Texas, que cuenta con una capacidad de 512 camas y que albergaba familias, en un centro de detención para mujeres[567].  Agentes del ICE señalaron ante la CIDH que por el momento no era previsible la necesidad de expandir la detención familiar, ya que el ICE ha adoptado una política de excluir a las familias de la detención obligatoria para así ponerlas en libertad o reubicarlas en programas alternativos a la detención[568].

366.          La Comisión Interamericana valora positivamente la reducción en la detención de familias inmigrantes, así como en la disminución en la aplicación del proceso de deportación expedita.  Sin embargo, expresa su preocupación porque el ICE no haya emitido regulaciones con fuerza vinculante que codifiquen las actuales políticas informales que rigen la toma de decisiones en materia de detención familiar. 

367.          Respecto de las familias que permanecen detenidas, la CIDH observa que al igual que para los casos de detención de adultos, el ICE ha formulado estándares para la detención familiar[569].  Dichos estándares tampoco son jurídicamente vinculantes.  Sin embargo, dado que la detención familiar también puede incluir la detención de niños y niñas, le resulta aplicable el acuerdo alcanzado en el caso Flores v. Meese, en el cual se establecieron condiciones mínimas con fuerza vinculante para el cuidado de niños y niñas en el sistema de inmigración (en adelante “acuerdo Flores”).[570] 

368.          La Comisión Interamericana valora que el ICE haya descontinuado el uso de la detención de familias en el centro de detención T. Don Hutto en el cual, como se indicó en el comunicado de prensa[571], las condiciones habían mejorado significativamente en comparación con las descripciones previas a la firma del Acuerdo de Conciliación de la ACLU en agosto de 2007[572].  Sin embargo, la CIDH expresa su preocupación por la continuidad de la práctica de detener familias de inmigrantes sin que existan razones extraordinarias que la justifiquen.  En todo caso, debido al grave impacto psicológico que puede tener la detención, la Comisión Interamericana considera que cuando la privación de libertad de una familia con niños o niñas sea necesaria, se debería transferir la custodia a la ORR, oficina que cuenta con experiencia más sólida para atender las necesidades de los niños.  Asimismo, se debe asegurar que el período de la detención sea el más corto posible.

369.          Por otra parte, la CIDH deplora la información recibida respecto de inmigrantes que han perdido la custodia de sus hijas o hijos ciudadanos estadounidenses mientras su padre y/o madre se encontraba en detención[573].  Un informe publicado en enero de 2009 por la OIG del DHS confirmó que cuando el CBP o el ICE identifican a un niño o niña cuyo padre o madre indocumentado se encuentra detenido, ese niño es puesto bajo la custodia del tutor designado por su padre o madre, o bajo los servicios estaduales de protección infantil[574].  La Comisión Interamericana ha sido informada que, de acuerdo con la Ley Federal de Adopción y Familias Seguras, cuando un niño o niña ha permanecido bajo la custodia de protección estadual durante 15 de los 22 meses anteriores, su padre y/o madre pierden la custodia[575].  La CIDH observa con suma preocupación que las y los inmigrantes detenidos no tienen un medio para participar en estos procedimientos de custodia.  Asimismo, la Comisión Interamericana ha sido informada de que los números telefónicos de los servicios de custodia estaduales no son parte de los servicios telefónicos sin costo[576].  La CIDH entiende que el ICE ha emitido directrices para procurar que cuando los niños se encuentren bajo el cuidado exclusivo de una sola persona, esa persona sea sometida a un programa de Alternativas a la Detención.  La Comisión Interamericana insta al Estado a implementar esas directrices con rigurosidad.

370.          Respecto de las y los inmigrantes que logran mantener la custodia durante los procedimientos de inmigración, la CIDH considera alarmante la información según la cual una vez se ha ordenado su deportación,  la persona detenida no es consultada o escuchada en relación con las determinaciones de custodia respecto de sus hijas o hijos ciudadanos estadounidenses.  De manera similar, la Comisión Interamericana insta al Estado a que la voluntad del padre o madre cuya deportación se ha ordenado sea tomada en cuenta de manera fehaciente en el análisis de lo que constituye el “interés superior” del niño o niña ciudadana estadounidense.
 

2.         Niñas y niños no acompañados

371.          Bajo la Ley de Seguridad Nacional de 2002 (HSA por sus siglas en inglés), la custodia de niñas y niños no acompañados ha sido legalmente transferida a la Oficina para el Reasentamiento de Refugiados (ORR por sus siglas en inglés) aunque, como se explicará, algunos permanecen bajo custodia del ICE[577].  Aunque hay varios manuales y guías para el cuidado de niñas y niños no acompañados, en última instancia es el acuerdo en el caso Flores el que establece los criterios jurídicamente vinculantes para su tratamiento[578].

372.          Según información recibida por la CIDH, el CBP detiene anualmente a aproximadamente 90,000 niñas y niños no acompañados (“UAC” por sus siglas en inglés) a lo largo de la frontera sur de Estados Unidos, de los cuales aproximadamente 8,300 son transferidos bajo la custodia de la ORR[579].  Según entiende la Comisión Interamericana, el resto está conformado principalmente por niñas y niños de nacionalidad mexicana quienes son repatriados a su país de manera inmediata[580].  Con base en sus visitas y otros informes, la CIDH observa que aproximadamente el 60% de los niños que son puestos bajo la custodia de la ORR logran reunificarse con su padre o madre, familiar o patrocinador (sponsor) en Estados Unidos[581].  

373.          En general, la Comisión Interamericana valora positivamente las condiciones de cuidado bajo las cuales se encuentran las niñas y niños no acompañados en las dos instalaciones que visitó.  La CIDH ha recibido información según la cual, en general, las condiciones de cuidado para niñas y niños no acompañados bajo la responsabilidad de la ORR han mejorado significativamente[582].  La Comisión Interamericana reconoce que muchas nuevas protecciones se han emitido bajo la Ley para la Reautorización de la Protección a las Víctimas de Trata de Personas (“TVPRA” por sus siglas en inglés) de 2008, e insta al Estado a garantizar que todas sus medidas sean implementadas de manera integral[583].  

374.          Sin embargo, la CIDH observó con preocupación que muchos albergues de niñas y niños no acompañados enfrentan desafíos para contratar y retener personal profesional calificado en las áreas de salud, trabajo social y otras, debido a que por lo general se encuentran ubicados en zonas rurales.  Más aún, la Comisión Interamericana encuentra preocupante que la ORR no haya terminado de establecer un sistema de quejas y observación efectiva y confidencial[584].  En consecuencia, según se ha informado a la CIDH, esta situación ha llevado a que varias instalaciones para niñas y niños no acompañados sean cerradas durante los últimos años, y ha generado demandas judiciales por supuestos abusos físicos y sexuales[585]. 

375.          La Comisión Interamericana considera grave la información recibida respecto del tratamiento inadecuado y en ocasiones abusivo contra las niñas y niños no acompañados bajo la custodia a corto plazo del Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza (“CBP” por sus siglas en inglés), antes de que sean transferidos a la ORR[586].  Si bien se supone que la custodia del CBP o del DHS no debería exceder las 72 horas[587], la CIDH ha sido informada que muchas de las estaciones del CBP no están equipadas para proveer las necesidades más básicas, como comida, agua y un lugar para dormir[588].  Esto resulta particularmente preocupante si se considera el hecho de que un porcentaje importante de las personas que el CBP aprehende en la frontera ha estado expuesto por varios días a las condiciones del desierto[589]. 

376.          La Comisión Interamericana también considera preocupantes los informes según los cuales el ICE continúa manteniendo bajo su custodia a niñas y niños no acompañados que debieron ser transferidos a la ORR[590].  Se ha informado a la CIDH que esto se debe al uso de exámenes dentales poco fiables que se llevan a cabo para determinar la edad, exámenes que muchas veces sobreestiman la edad de los niños y niñas.  Otra causa es que el ICE mantiene bajo su custodia a niñas  y niños no acompañados que han sido condenados penalmente en Estados Unidos, a quienes identifica como “acompañados” en virtud de que tienen parientes o familiares en Estados Unidos que se niegan a presentarse[591].

D.        Impacto de las detenciones en el debido proceso de los y las inmigrantes

377.          Además de las preocupaciones relativas a derechos humanos debido a las condiciones de detención, la detención de inmigrantes también tiene un impacto importante en la posibilidad de ejercer una defensa adecuada, de presentar recursos y, consecuentemente, en la calidad del debido proceso en los procedimientos de inmigración.

1.         Falta de acceso a representación legal durante la detención

378.          La Comisión Interamericana observa que existe una gran disparidad en el acceso de las y los inmigrantes detenidos a representación legal.  De acuerdo con las estadísticas oficiales del año fiscal 2008, aproximadamente 40% de las y los inmigrantes no detenidos tuvo representación legal durante los procedimientos migratorios, mientras que sólo 16% de las y los inmigrantes detenidos contó con dicha representación[592].  La CIDH nota que la falta de un abogado tiene un impacto profundo en las posibilidades de tener éxito en sus pretensiones.  Según información de Constitution Project, únicamente 3% de los solicitantes de asilo detenidos sin representante  legal tuvo éxito en sus pretensiones[593].  En contraste, un informe de noviembre de 2009 del New York City Bar Justice Center concluyó que 32% de las y los inmigrantes entrevistados detenidos en el centro federal de detención Varick tenía alegatos potencialmente meritorios[594]. 

379.          La Comisión Interamericana ha identificado las razones principales de estos bajos porcentajes en cuanto a  la representación legal.  En primer lugar, la mayoría de la población inmigrante detenida se encuentra en zonas rurales, lo que constituye un gran obstáculo para la representación pro bono.  La organización Human Rights First señala que 4 de los 6 mayores centros de detención para inmigrantes están ubicados a 50 o más millas de un centro urbano importante[595].  Durante sus visitas, la CIDH observó que cerca de Florence, estado de Arizona, había 5 centros de detención para inmigrantes, con un promedio diario de población detenida de 2,718 inmigrantes en el año fiscal 2009[596], los que eran atendidos efectivamente por un pequeño proveedor de servicios legales pro bono.  De manera similar, en el Valle del Río Grande al sur de Texas, la Comisión Interamericana observó que el ICE alojó un promedio diario de población detenida de 3,891 inmigrantes en el año fiscal 2009 en cuatro grandes centros de detención, para los cuales sólo existía un grupo de abogados de inmigración y de abogados pro bono[597].  Sólo estos nueve centros de detención alojan a aproximadamente 20% de la población de inmigrantes detenidos diariamente por el ICE en el año fiscal 2009[598].

380.          En segundo lugar, los obstáculos propios[599] de la representación legal de las personas migrantes detenidas limitan significativamente la cantidad de abogados disponibles y restringen el número de clientes que cada abogado puede representar.  Respecto de aquellos abogados que sí aceptan representar a inmigrantes detenidos, la CIDH ha recibido múltiples informes según los cuales estos abogados con frecuencia enfrentan obstáculos para ingresar a los centros de detención[600].  A esto se suman las horas que invierten transportándose hacia y desde el centro de detención.  Muchos abogados informaron que reunirse con un cliente detenido puede tomar como mínimo medio día, y con frecuencia aún más.

381.          Incluso cuando las personas migrantes detenidas obtienen representación legal, la Comisión Interamericana observa que la detención continúa impactando su facultad de presentar recursos.  Por ejemplo, la CIDH entiende que para probar un alegato en los casos de asilo, las y los solicitantes requieren recolectar numerosas declaraciones juramentadas confirmando varios elementos de su alegación, y muchas veces necesitan someterse a un examen médico y psicológico independiente para probar la persecución[601].  Resulta difícil conseguir estas pruebas cuando se está detenido.  Como consecuencia, la Comisión Interamericana nota que, por ejemplo, en el año fiscal 2003, un solicitante de asilo no detenido, con representación legal, tenía el doble de posibilidades de recibir protección que un solicitante de asilo detenido, también con representación legal[602].

382.          Estados Unidos también se refiere al derecho a la representación legal en sus observaciones al proyecto de este informe, y señala al respecto que “el ICE comprende y aprecia las preocupaciones de la Comisión respecto de la detención de extranjeros bajo su custodia en áreas rurales”.  El Estado indica además que “el acceso a representación es un componente clave en la reforma de ICE sobre detención” e informa que la agencia federal de inmigración “trabaja para asegurar espacios de detención cercanos a las ciudades o pueblos en los cuales la gente es más frecuentemente arrestada”, lo cual permite la detención de personas cerca de los lugares de residencia de sus familias y abogados.  En las observaciones presentadas a la Comisión Interamericana, el Estado agrega:

Como resultado, hemos comenzado a consolidar el número de centros de detención en los que se detiene a inmigrantes bajo la custodia del ICE de más de 300 a aproximadamente 250 instalaciones, varias de las cuales eran más instalaciones rurales- y se esperan reducciones adicionales en el número de centros de detención en el futuro.  Además, la agencia también está considerando la apertura de instalaciones en áreas urbanas así como de instalaciones más grandes a fin de satisfacer necesidades consistentes de detención en el noreste y en California.  Finalmente, estamos en proceso de revisar nuestros estándares vigentes en materia de detención y de preparar iniciativas sobre políticas que esperamos, en la práctica, limiten la frecuencia con la cual ICE transfiere a sus detenidos para que puedan permanecer cerca de sus familiares y representantes legales.

Para aquellas personas que no pueden obtener representación, los Estándares Nacionales de Detención de ICE y el PBNDS de 2008 requieren que las instalaciones de detención de la agencia aseguren que el extranjero tenga acceso a los tribunales de inmigración, a representación legal (donde sea posible y sin costo para el Estado), y materiales legales completos.  Conforme a los requerimientos de estos estándares, los extranjeros detenidos bajo custodia del ICE --más allá de su ubicación geográfica-- deben contar con acceso a bibliotecas legales, nombres e información de contacto de abogados que trabajan pro bono, acceso confidencial a los abogados, y acceso a bases de datos computarizadas, entre otras fuentes de información.

Algunas instalaciones han concluido acuerdos con organizaciones locales que brindan servicios legales, tal como The Florence Project, que cuentan con servicio legal gratuito para los detenidos bajo custodia del ICE en Arizona y busca instruir a los extranjeros sobre cómo defenderse de cargos que tienen por consecuencia la expulsión y cómo evitarla.  El ICE aprecia y apoya los objetivos y el rol de las organizaciones de servicio legal sin fines de lucro, como Florence Project, y durante varios años les ha provisto de acceso a las instalaciones y a sus detenidos.  El ICE también se asocia con lazos fuertes con el DOJ a fin de proveer acceso a las instalaciones para sus programas de orientación legal (LOP).  A tal efecto, el ICE apoya completamente la expansión por parte del DOJ de los programas de LOP en instalaciones adicionales.

383.          La CIDH reconoce estos esfuerzos como un paso en la dirección correcta hacia el cumplimiento con las obligaciones internacionales establecidas en la Declaración Americana.  La Comisión Interamericana también resalta las iniciativas positivas del Estado para que su Programa de Orientación Legal (“LOP” por sus siglas en inglés) pueda beneficiar a inmigrantes detenidos sin representación legal[603].  El LOP es un programa financiado por el Gobierno para auspiciar a proveedores locales de servicios legales a impartir orientación legal a los inmigrantes detenidos.  Las organizaciones parte del LOP dan orientación legal sobre inmigración a través de presentaciones de grupo con una visión general de la inmigración, preguntas individuales con posterioridad a las presentaciones de grupo, talleres grupales, y referencias de casos a abogados pro bono[604].

384.          En marzo de 2010 el LOP se encontraba operando en 25 centros de detención a lo largo de Estados Unidos, incluyendo los centros de detención más poblados[605].  Se ha informado a la Comisión Interamericana que a los abogados financiados por el LOP sólo se les permite destinar aproximadamente 25% de sus horas de trabajo en la representación directa de clientes.  El Instituto VERA informa que en el año fiscal 2006 el LOP había beneficiado a 25,500 de un total de 283,115 detenidos (9% de la población detenida) [606].  En su informe de mayo de 2008 el Instituto VERA observa que la expansión de la detención de inmigrantes ha sobrepasado la expansión del financiamiento para el LOP, de forma tal que el LOP continúa beneficiando a un porcentaje cada vez más pequeño de la población de inmigrantes detenidos[607].  La CIDH considera que si bien no constituye un sustituto de la representación legal, el LOP ha otorgado a los inmigrantes detenidos una comprensión básica de sus procedimientos migratorios[608].  Por ello, la Comisión Interamericana insta al Estado a expandir el financiamiento y el alcance del Programa de Orientación Legal, como una herramienta importante para mejorar el debido proceso en los procedimientos de inmigración.

2.         Prevalencia de órdenes de deportación consentida

385.          La CIDH ha tomado nota de un importante aumento durante los últimos años en la cantidad de Órdenes de Deportación Consentida.  Según se informó a la Comisión Interamericana, bajo una Orden de Deportación Consentida, un inmigrante admite que se encuentra ilegalmente en el país, renuncia a su derecho a un procedimiento de inmigración, y acepta la consecuente prohibición de volver a ingresar a Estados Unidos[609].  La CIDH ha sido informada de que en muchas ocasiones las Órdenes de Deportación Consentida son confundidas con la “Salida Voluntaria”, que no implica una prohibición de volver a ingresar a Estados Unidos[610].  Según información del Gobierno obtenida a través de una solicitud bajo el Acta de Libre Información (“FOIA” por sus siglas en inglés), la cifra anual de Órdenes de Deportación Consentida creció de 5,481 en el año fiscal 2004 a 31,554 en el año fiscal 2007[611].

386.          La Comisión Interamericana considera particularmente alarmantes las cifras demográficas de las personas detenidas y la peculiar concentración de órdenes de deportación consentida en unos pocos centros de detención.  La Clínica de Derechos de los Inmigrantes de la Universidad de Stanford informa que 95% de los individuos que firmaron Órdenes de Deportación Consentida entre 1999 y 2007 no tenía representación legal y 93% no tenía antecedentes penales[612].  De tal manera, defensores de los inmigrantes plantean que es probable que al menos un porcentaje de aquellos inmigrantes que firmaron las órdenes de deportación consentida hubiese podido fundamentar su derecho a permanecer en Estados Unidos si hubiese tenido la oportunidad de hablar con un abogado[613].  El informe de la Clínica de Stanford señala además que casi la mitad de las Órdenes de Deportación Consentida fueron firmadas en tres centros de detención, y casi un 20% de ellas se firmaron en el centro de detención Eloy en el estado de Arizona[614].

387.          Respecto de la preocupación de la CIDH sobre la falta de comprensión de sus derechos por parte de los extranjeros sin representación, Estados Unidos señala que esta cuestión es abordada en los reglamentos y memorandos de procedimiento de la Oficina Ejecutiva de Revisión Inmigratoria.  Estas disposiciones establecen que “[s]i el extranjero no cuenta con representación legal, el Juez de Inmigración debe determinar que esta renuncia sea voluntaria, informada e inteligente” y que “la solicitud y la renuncia requerida debe ser firmada en nombre del Gobierno y del extranjero …”.  El Estado agrega que “el formulario estándar con las estipulaciones le informa al extranjero que su firma puede redundar en que se le impida regresar a Estados Unidos por hasta 20 años o incluso permanentemente”.

388.          La CIDH aprecia esta explicación y observa la importancia de las salvaguardas.  Sin embargo, considera que sus preocupaciones continúan siendo válidas, puesto que al menos en algunas de estas instancias los inmigrantes aprehendidos estén firmando Órdenes de Deportación Consentida sin comprender la diferencia con la “salida voluntaria” en cuanto a sus consecuencias.  Asimismo, la Comisión Interamericana expresa su preocupación por la posibilidad de que las personas migrantes estén siendo sometidas a presiones por parte de los oficiales que los arrestan[615].

3.         Retrasos del ICE en la presentación de avisos de comparecencia

389.          Durante las visitas de la CIDH, varios detenidos se quejaron de que el ICE había emitido “Avisos de Comparecencia” incompletos respecto de sus procedimientos migratorios. La Comisión Interamericana nota que el “Aviso de Comparecencia” (“NTA” por sus siglas en inglés) es un documento que debe incluir los cargos contra el individuo así como la hora y el lugar de la audiencia ante la corte[616].  De acuerdo con las normas federales, el ICE inicia los procedimientos de deportación contra un individuo al presentar un NTA ante la corte de inmigración[617].  El ICE no tiene obligación legal de presentar el NTA ante la jurisdicción en la que el no ciudadano fue aprehendido, y la corte de inmigración de la jurisdicción del lugar de aprehensión no tiene jurisdicción sobre un caso hasta que se haya presentado el NTA[618].  De tal forma, el ICE puede escoger en qué jurisdicción inicia los procedimientos.  Adicionalmente, la CIDH fue informada de que no existe un plazo legal dentro del cual el ICE deba presentar el NTA ante la corte de inmigración[619].     

390.          Durante sus visitas, la Comisión Interamericana revisó varios NTAs de distintos detenidos y observó que todos estos avisos incluían los cargos relativos a las supuestas violaciones migratorias, sin embargo, no contenían la información sobre el lugar y la hora de las audiencias ante la corte.  Un grupo de detenidos informó a la CIDH que habían sido detenidos en Los Ángeles dos semanas atrás y luego habían sido trasladados a Arizona sin recibir una notificación sobre dónde y cuándo se les permitiría cuestionar su detención ante un juez de inmigración.  Los detenidos informaron que habían intentado en múltiples ocasiones comunicarse con el oficial del ICE a cargo de sus casos, pero que todavía no habían recibido una respuesta.  Algunas ONGs y abogados informaron a la Comisión Interamericana que con frecuencia los inmigrantes son detenidos por días, semanas, y en ocasiones por más de un mes, antes de que se emita un NTA completo[620].

391.          Abogados de inmigración señalan que es una práctica común del ICE dilatar la presentación de los NTAs, lo que a menudo le da la oportunidad de trasladar de manera expedita a los individuos a centros de detención ubicados a miles de millas de distancia del lugar de aprehensión.  Con relación a este tema específico, Estados Unidos aclara que no es la política de las autoridades inmigratorias retrasar la emisión del NTA a fin de facilitar la transferencia, sino que “la política del ICE exige una determinación sobre la acusación de un extranjero dentro de las 48 horas de su arresto y que el NTA sea notificado a un extranjero detenido dentro de las 72 horas”.  La Comisión Interamericana aprecia la aclaración.

392.          Por otro lado, en su informe de octubre de 2009, la Dra. Schriro reconoció que hay importantes limitaciones de espacio para la detención de inmigrantes en California, y en los estados del Atlántico Medio y del Noreste de Estados Unidos, al tiempo que existe espacio de sobra en los estados del sur y de la frontera con México[621].  Varios abogados informaron a la CIDH haber celebrado acuerdos para representar a inmigrantes detenidos y haber solicitado una audiencia ante la corte de inmigración respecto de la posibilidad de una fianza, obteniendo únicamente una respuesta en el sentido de que la corte no podía determinar si tenía o no jurisdicción sobre el individuo o sobre el caso porque el ICE no había presentado un NTA[622].  Posteriormente, los abogados se enteraban que sus clientes habían sido trasladados a Texas, donde el ICE había presentado el NTA[623].  Luego de presentar quejas ante la oficina de campo regional del ICE, los abogados fueron informados que el ICE estaba trasladando sistemáticamente a los inmigrantes detenidos en York, estado de Pennsylvania, hacia Texas y otros centros de detención distantes[624].   

393.          La Comisión Interamericana recibió información sobre el uso de protocolos de transporte[625] para poder trasladar a los inmigrantes detenidos a distancias lejanas del punto de aprehensión, donde muchos inmigrantes tienen familias, redes de apoyo y posiblemente un abogado.  Más aún, la CIDH subraya que debido a la escasez de abogados de inmigración y abogados pro bono cerca de los centros de detención a los cuales estos detenidos son trasladados, los traslados del PATH y traslados similares tienen por efecto limitar seriamente el acceso de los inmigrantes detenidos a representación legal.

4.         Uso prevalente de traslados entre centros de detención

394.          También en relación con los NTAs, la Comisión Interamericana encuentra alarmante la gran frecuencia con la que las y los detenidos son trasladados dentro del sistema de detención migratoria estadounidense, llegando muchas veces a ser trasladados incluso fuera de la jurisdicción en la que fueron aprehendidos.  De acuerdo con cifras del ICE obtenidas del TRAC, durante el año fiscal 2008 más del 50% de los inmigrantes detenidos fue trasladado al menos una vez y el 24% fue trasladado en múltiples ocasiones[626].  Como se señaló supra, bajo la ley estadounidense, un inmigrante detenido no tiene derecho a un procedimiento migratorio en la jurisdicción donde fue aprehendido[627].  Las cifras del ICE demuestran que, como fuera sugerido en el informe de la Dra. Schriro[628], las tasas de traslado más altas son hacia los estados y centros de detención con más espacio pero muy pocos abogados de inmigración y pro bono[629].    

395.          La CIDH observa que la decisión de traslado corresponde al ICE y existen limitadas oportunidades para apelar esta decisión ante un juez de inmigración[630].  Bajo los estándares nacionales de detención, antes de decidir el traslado de un detenido el ICE debería tomar en cuenta si dicho detenido está siendo representado por un abogado[631].  No obstante, un informe de noviembre de 2009 de la OIG del DHS señaló que los oficiales de detención no fueron consistentes en determinar con anticipación al traslado de las y los detenidos, si éstos contaban representación legal o si se les había señalado una audiencia ante la corte[632].

396.          La Comisión Interamericana observa que los traslados tienen un impacto profundo en la calidad del debido proceso para las y los inmigrantes detenidos.  En primer lugar, muchos inmigrantes sometidos a traslados son aprehendidos en el interior de Estados Unidos, y por ende muchos tienen familiares y amigos que viven en Estados Unidos.  Algunos detenidos y defensores de inmigrantes han informado a la CIDH que estos lazos comunitarios constituyen un importante apoyo financiero, logístico y psicológico para las y los inmigrantes detenidos que presentan recursos respecto de los cargos migratorios en su contra[633].

397.          En segundo lugar, muchos de estos traslados se realizan hacia centros de detención ubicados en lugares donde existen pocos proveedores de servicios legales[634].  Un informe de Human Rights Watch de diciembre de 2009 evidencia que las tasas de traslado más altas son hacia Texas y Luisiana, los dos estados del país con las tasas más bajas de abogados de inmigración respecto de la cantidad de inmigrantes detenidos[635].  La Comisión Interamericana reconoce que un abogado de otra jurisdicción todavía puede representar a un inmigrante detenido que ha sido trasladado, sin embargo, la afectación a la calidad de la representación es evidente.

398.          En tercer lugar, toda la evidencia necesaria respecto de la posibilidad de ser liberado bajo fianza y respecto de las respectivas pretensiones sobre inmigración está ubicada en el lugar de aprehensión, lo que dificulta su presentación efectiva.  Al decidir el monto de la fianza, el juez de inmigración debe considerar el riesgo de fuga del individuo con base, en parte, a evidencia relativa a los lazos comunitarios, relaciones familiares y posibilidades de empleo[636].  Sin la posibilidad de presentar testigos en persona, la o el inmigrante detenido que ha sido trasladado debe enfrentar desafíos adicionales para obtener un monto de fianza razonable y ser liberado mientras continúan los procedimientos de inmigración en su contra. 

399.          En cuarto lugar, la CIDH toma nota de que el derecho migratorio en cada circuito federal de Estados Unidos puede variar significativamente[637].  La información recibida indica que las tasas de traslado más altas son hacia la jurisdicción de la Corte Federal de Apelaciones del Quinto Circuito (estados de Luisiana, Mississippi, y Texas)[638], corte que tiene tasas muy bajas de decisiones favorables en casos migratorios[639].

400.          Finalmente, la Comisión Interamericana expresa su preocupación por un informe de febrero de 2009 en el que se indica que el ICE no tiene un método uniforme para garantizar que los centros de detención transfieran los expedientes médicos de las y los detenidos[640]. La CIDH ha sido informada de que en ocasiones las y los detenidos no han sido trasladados junto con sus expedientes médicos completos, lo que ha interrumpido su atención médica[641].

401.          Con relación a estas consideraciones, Estados Unidos explica que "el ICE ha dedicado los últimos meses a evaluar las mejores prácticas y las prácticas actuales en todo el país con respecto a los temas que afectan las transferencias de los detenidos”; y que, basada en sus conclusiones, “la agencia se encuentra actualmente redactando políticas de transferencia que, se espera, limitarán la frecuencia de las transferencias de los detenidos a lo largo del país con la meta de mantener a los extranjeros detenidos cerca de su familia y de su representante legal y de responder a muchas de estas preocupaciones, incluyendo el establecimiento de plazos obligatorios dentro de los cuales los agentes deben presentar los avisos de comparecencia ante los tribunales de inmigración”.  El Estado informa que espera desarrollar “una política nacional de transferencias que al menos responda a algunas de las necesidades de las partes interesadas, incluyendo al individuo bajo custodia y su representante legal (si lo hubiere)”, aun cuando “hay veces en las cuales la transferencia de un detenido es en el mejor interés de éste”.  El Estado señala:

La transferencia de una persona detenida no es empleada como medida punitiva ni lo será en la nueva política.  Por el contrario, el ICE aprecia el beneficio significativo que la permanencia en una instalación cercana a la familia y los representantes legales puede tener en una persona detenida.  Por lo tanto el ICE formulará determinaciones de transferencias de detenidos tras considerar en su totalidad la información a la que en ese momento tenga acceso la agencia.

402.          La Comisión Interamericana valora la información provista por el Estado y continuará supervisando la situación a fin de verificar la aplicación práctica de estas medidas y políticas positivas.

5.         Preocupaciones respecto al uso de video conferencias para las entrevistas de temor fundado y las audiencias sobre el fondo

403.          En relación con la expansión de la detención migratoria y el uso de centros de detención ubicados en zonas remotas, preocupa profundamente a la Comisión Interamericana el uso de video conferencias para procedimientos migratorios[642]. 

404.          El Estado incluyó las siguientes observaciones en su respuesta de octubre de 2010 a la CIDH:

Las videoconferencias son una herramienta importante para asegurar el funcionamiento eficiente de los procedimientos inmigratorios que el Congreso ha autorizado específicamente para este tipo de procesos.  Ver INA § 240(b)(2)(A)(iii); 8 U.S.C. 1229a(b)(2)(A)(iii).  Sin las videoconferencias, los procesos se alargarían por varios motivos, incluyendo en algunas instancias el hecho que se le puede requerir a la agencia que se apoye en mayor medida en los traslados de detenidos a efectos de asegurar la comparecencia en audiencias judiciales y, como resultado, prolongar la detención por causa, por ejemplo, de la extensión de los plazos judiciales.  Uno de los usos de las videoconferencias es permitir que los procedimientos migratorios avancen al tiempo que los extranjeros condenados penalmente se encuentran privados de la libertad y por lo tanto imposibilitados de asistir a procedimientos migratorios.  Además, las videoconferencias brindan un foro en el que testigos distantes (que de otra forma no estarían disponibles) pueden declarar a favor de un extranjero y, por lo tanto, contribuyen a mejorar la calidad y cantidad de la prueba admisible.

405.          La Comisión Interamericana observa que en los procedimientos federales penales de Estados Unidos este mecanismo sólo puede ser utilizado para la presentación inicial y la lectura de cargos[643].  No obstante, la Comisión Interamericana ha sido informada que las cortes de inmigración estadounidenses están utilizando video conferencias para audiencias sobre el fondo de los casos[644].  Por ejemplo, Human Rights First ha informado que en el año fiscal 2007 la oficina de asilo de Estados Unidos utilizó video conferencias para llevar a cabo 60% de las entrevistas sobre temor fundado[645]. 

406.          Durante sus visitas, la CIDH tuvo dos oportunidades de observar procedimientos de inmigración llevados a cabo a través de video conferencias.  La delegación de la Comisión Interamericana notó que las y los detenidos en el centro de detención parecían estar muy desconectados del juez y los procedimientos que tenían lugar en la sala de audiencias de la corte.  La CIDH encuentra profundamente preocupante que esta falta de conexión pueda impedir que los inmigrantes detenidos rindan un testimonio efectivo, así como también puede impedir que el juez realice evaluaciones de credibilidad acertadas respecto de factores importantes como el comportamiento y el lenguaje corporal[646].  La Comisión Interamericana observa que las video conferencias disminuyen la calidad de la representación legal de las y los detenidos, en tanto los abogados deben decidir si están junto al cliente en el centro de detención para asistirlo, o si están en la sala de audiencias frente al juez de inmigración y al abogado del DHS[647].  Finalmente, la CIDH ha recibido información que señala que las video conferencias crean obstáculos adicionales para interpretar de manera completa y precisa al otro idioma, lo que reduce significativamente la capacidad de las y los detenidos de comprender efectivamente los procedimientos y participar de ellos[648].  

407.          La Comisión Interamericana toma nota de un análisis publicado en el año 2008 por el Georgetown Immigration Law Journal basado en las estadísticas de las cortes estadounidenses de inmigración para los años fiscales 2005 y 2006, según el cual aquellos solicitantes de asilo cuyas audiencias sobre el fondo se llevaron a cabo a través de video conferencias tuvieron la mitad de probabilidades de éxito en sus pretensiones[649].

408.          Finalmente, la CIDH encuentra muy preocupante el uso de este mecanismo en procedimientos que involucran a niñas y niños no acompañados[650] y personas con discapacidad mental[651], en cuyos casos el impacto en el debido proceso es considerablemente mayor.

6.         Debido proceso para grupos vulnerables

a.         Niñas y niños no acompañados

409.          Teniendo en cuenta la complejidad de los procedimientos de inmigración, la Comisión Interamericana considera muy preocupante que no se otorgue a las niñas y niños no acompañados representación legal a costa del Estado.  Un informe de febrero de 2009 por la Women’s Refugee Commission estimó que aproximadamente el 60% de las niñas y niños no acompañados carece de representación legal durante dichos procedimientos[652]. La CIDH saluda los esfuerzos para llenar este vacío a través del Programa de Orientación Legal, así como también los esfuerzos de organizaciones sin fines de lucro, tales como Kids In Need of Defense (KIND)[653].  Asimismo, la Comisión Interamericana reconoce que tanto la disponibilidad de protección bajo la figura del asilo como el Estatus Especial de Jóvenes Inmigrantes se han expandido.  Sin embargo, la CIDH insta al Estado a disponer los medios necesarios para que todas y todos los niños no acompañados cuenten con representación legal durante los procedimientos de migración.

410.          Como se indicó arriba, la Comisión Interamericana reconoce que muchas protecciones legales adicionales han sido otorgadas a las niñas y niños no acompañados a través de la Ley para la Reautorización de la Protección a las Víctimas de Trata de Personas (“TVPRA” por sus siglas en inglés) de 2008[654].  En particular, la CIDH desea subrayar la necesidad de que las niñas y niños no acompañados provenientes de México y Canadá sean investigados con miras a identificar potenciales víctimas de tráfico de personas o solicitantes de asilo.  Lo anterior es debido a que algunos abogados de inmigración han informado a la Comisión Interamericana que el protocolo desarrollado por el ICE y la patrulla fronteriza no contenía un lenguaje efectivo para identificar potenciales víctimas.

b.         Inmigrantes con discapacidad mental

411.          La CIDH expresa su preocupación por la falta de disponibilidad de representación legal a costa del Estado para las personas migrantes detenidas con discapacidad mental.  A la luz de las observaciones de la Comisión Interamericana respecto del cuidado inapropiado y perjudicial que reciben estas personas bajo custodia del ICE, es inminente la necesidad de una adecuada representación legal. Más aún, al igual que en el contexto de niñas y niños no acompañados, la CIDH no comprende cómo una persona con discapacidad mental puede defenderse adecuada y efectivamente sin representación legal en los procedimientos de inmigración.

412.          Asimismo, la Comisión Interamericana ha recibido información de acuerdo a la cual las cortes de inmigración de Estados Unidos carecen de una práctica establecida para casos de inmigrantes con discapacidades mentales.  De conformidad con la sección 240(b)(3) de la INA, el Procurador General está obligado a establecer regulaciones “para proteger los derechos y privilegios” de estas personas a lo largo de los procedimientos migratorios en su contra; sin embargo, hasta la fecha del presente informe el Procurador General no ha cumplido con esta obligación[655].  La CIDH subraya que la capacidad de una persona para comprender o exponer sus intereses en cualquier procedimiento legal es esencial para garantizar el debido proceso.  Además, la Comisión Interamericana observa que la falta de una guía para los jueces y juezas de inmigración sobre cómo proceder los casos de inmigrantes con discapacidades mentales frecuentemente ha generado demoras en dichos procedimientos y ha llevado a que inmigrantes con discapacidad mental detenidos se debiliten y que su estado mental se deteriore[656].

413.          La CIDH observa que incluso cuando las cortes de inmigración determinan que una persona es incompetente para representarse a sí misma, la normativa vigente relativa a la designación de un representante legal puede derivar en una violación del debido proceso.  La norma actualmente señala:

Cuando no sea posible que la parte demandada esté presente en la audiencia debido a una incapacidad mental, el abogado, representante legal, tutor legal, pariente cercano o amigo a quien se le notificó con la copia del aviso de comparecencia podrá presentarse en nombre del demandado. Si esta persona no puede ser razonablemente encontrada, no comparece, o se niega a comparecer, se requerirá al custodio de la parte demandada comparecer en nombre del demandado[657].

414.          Sin embargo, la Comisión Interamericana nota que el “custodio” de una o un detenido con discapacidad mental es el ICE[658].  De tal forma, esta norma crea una situación violatoria del derecho de defensa de la o el inmigrante, en tanto la misma entidad que pretende la deportación puede ser designada para representar sus intereses.  En virtud de lo anterior, la CIDH urge al Estado a asegurar que las personas con discapacidad mental cuenten con un representante independiente.  Asimismo, el Estado debe desarrollar un programa efectivo de representación para las y los inmigrantes detenidos con discapacidades mentales.